La revisión de los esquemas de incentivos fiscales a sectores económicos seleccionados deberá ser una de las grandes tareas a acometer en el marco de la negociación del Pacto Fiscal. La razón básica desde el punto de vista fiscal es que éstos erosionan significativamente la base tributaria y terminan comprometiendo las finanzas públicas, y a fin de cuentas, la capacidad del Estado de proveer bienes públicos para todo el mundo. El economista Vito Tanzi se ha referido a ellos como “termitas fiscales”.
Adicionalmente, la evidencia internacional sugiere que sus impactos en el desarrollo económico de largo plazo son dudosos.
Si esto es así, ¿por qué entonces son tan populares y por qué son tan difíciles de reformar y “duros de matar”?
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la cual agrupa a la mayoría de las naciones de mayor nivel de ingreso en el mundo, ha sugerido dos razones fundamentales.
Primero, porque estos esquemas tienden a aislar a los sectores beneficiarios del precario ambiente institucional predominante para esos negocios, especialmente en países pobres o de ingreso medio, y a crear micro-entornos más favorables.
En este país, el ejemplo por excelencia es, sin dudas, las zonas francas.
Frecuentemente, las élites de los países han preferido crear “estados de excepción”, parches institucionales, antes que asumir el reto de transformar el Estado y las del juego formales e informales en la medida en que algunos sectores, presumiblemente con poder, saldrían perjudicados. En esa lectura, son el resultado de una suerte de acuerdo entre élites, en donde ambientes institucionales y reglas del juego variadas terminan coexistiendo y, frecuentemente, haciendo cortocircuito y generando tensiones.
Segundo, porque una vez creados, los actores beneficiarios logran acumular suficiente poder y desarrollar capacidades significativas no sólo para defender esos esquemas y las rentas que les permiten generar sino para operar desde dentro de esos esquemas y lograr máximo provecho de ellos. En otras palabras, logran capturar los instrumentos de política y ponerlos a su servicio. Además, cuando no lo logran capturar, trabajan “desde afuera” para condicionarlos.
En un documento para el caso dominicano, la OCDE ha analizado cuatro de los esquemas de incentivos más importantes en el país: las zonas francas, los incentivos al turismo, la ley de Pro-Industria, y la ley 24-01 de desarrollo fronterizo. El estudio muestra que se trata, en general, de esquemas que otorgan beneficios fiscales amplísimos y con escasa discriminación, y que simultáneamente, sus mecanismos de gobernanza están fuertemente influenciados por los propios sectores beneficiarios, ya sea por su participación directa en ellos o por los intereses que tienden a representar los representantes del sector público. Sólo en el caso la ley de Pro-Industria los beneficios son focalizados, y sólo en el caso de la ley de desarrollo fronterizo, el sector empresarial no forma parte de la instancia decisoria para el otorgamiento de incentivos, y allí, el sector empresarial ha logrado, desde fuera, limitar los efectos de la ley por la vía de limitar nuevos permisos de operación, en la medida en que perjudica empresas no beneficiarias.
Es decir, quienes evalúan y autorizan incentivos son los mismos que se benefician de ellos. Y cuando les perjudican, socavan su alcance. Mientras tanto, el Ministerio de Hacienda, principal “doliente” del costo de estos esquemas tiene un escaso poder en las decisiones de esas instancias o no forma parte de ellas del todo.
Es así como los países quedan atrapados en esquemas amplios y poco efectivos en generar escalamientos y transformaciones dinámicas. Mientras, erosionan tremendamente la base tributaria. Para 2014, el Ministerio de Hacienda estima que el costo fiscal de todos los esquemas de incentivos ascenderá a poco menos de 93 mil millones de pesos o 3.4% del PIB.
Los esquemas de incentivos tributarios tienen un rol importante en el desarrollo: dar impulso inicial a actividades en desventaja. Pero cuando éstos son capturados por los beneficiarios, terminan eternizándose, siendo indiscriminados, costando una fortuna, y convirtiéndose en una severa traba para el desarrollo.
El país está obligado a reformar esos esquemas. Eso no significa borrarlos de un plumazo pero sí transformarlos y dirigirlos para lograr los objetivos buscados al menor costo posible. En esa tarea, los beneficiarios de ellos no deben ser jueces ni administradores, sólo tener una opinión, igual que todo el mundo.
