Financiación del mantenimiento (segunda parte)
Los incipientes grados de desarrollo de nuestros pueblos, no cabe duda, hacen extremadamente ardua la implantación de un sistema de tarifas que permita sufragar la conservación adecuada de las vías terrestres. La percepción de que los caminos son bienes gratuitos, como el aire o la luz del sol, parece arraigada en las entrañas de nuestra sabiduría convencional. Muy pocos entienden hasta qué punto las políticas de estabilización y ajuste estructural, imprescindibles para el crecimiento económico de largo plazo, harán cada vez más reducidas y aisladas las subvenciones oficiales a los servicios públicos. Gran parte del conflicto reside ahí: en nuestra incapacidad de mirar despejadamente la realidad.
Aunque, en todo caso, siempre habrá fórmulas y acercamientos inteligentes que permitan mitigar la situación. Por ejemplo, los administradores de empresa conocen y aplican regularmente el principio de Pareto —el principio de 80/20—, un axioma que les permite controlar el 80% de los resultados con tan sólo intervenir en un 20% de las causas. Los factores no difieren mucho en una red de carreteras. Hay evidencias de que en el 20% de nuestras carreteras se concentran prácticamente cuatro quintas partes de todo el kilometraje recorrido y de la totalidad de las cargas transportadas dentro del sistema. Si identificamos esos tramos críticos y aplicamos en ellos una prevención rigurosa, ciertamente, habremos avanzado un enorme trecho.
Los obstáculos, empero, no cesan. Algunos caminos carecen del tráfico suficiente para autogenerar, por cualquier medio, los recursos de su conservación. En otras vías, cuyo flujo no alcanza los 1,500 vehículos/día, las tarifas prevalecientes en nuestro país no equilibran siquiera el costo operativo de la estación de peaje. Para los caminos de mayor tránsito (5,000~10,000 vehículos/día) los costos de poseer y operar dichas instalaciones (depreciación, costo de inversión, personal, insumos, etc.) representarán entre 10 y 30% del valor recaudado, en el supuesto de que las tasas sean adecuadas y el sistema resulte eficientemente administrado.
Algunos organismos internacionales han sugerido, como alternativa, la aplicación de un canon vial que se agregue al precio de venta de los combustibles. En la República Dominicana, por ejemplo, donde el transporte consume anualmente unos 16 millones de barriles de combustible, la obtención de 270 millones de dólares para mantener la red principal de carreteras supondría un tasa impositiva de 40 centavos de dólar por galón, equivalente a un aumento de 9% en el precio actual de la gasolina y de 10% en el valor de mercado del combustible diesel.
Cabría, ciertamente, la posibilidad de aplicar criterios fiscales mezclados, entrelazados, según las condiciones específicas de cada lugar. Lo ineludible es que cada nación ensaye sus propias fórmulas. Así, será preciso el análisis casuístico, particular, concreto. Bajo condiciones específicas, en países específicos, la aplicación de tarifas equilibradas en los peajes parecería viable.
Adoptar una moderada tasa vial a través del precio de los combustibles podría contribuir, asimismo, a la obtención de los necesarios fondos para el mantenimiento de la red de carreteras. Son múltiples las perspectivas de allegar estos recursos cruciales, perentorios, que garantizarán el sostenido progreso de nuestras naciones.
Me niego, pues, de manera absoluta, a traer a este foro una nota pesimista que, desde cualquier perspectiva, se encuentra lejos de mis convicciones y de mis deseos; distante, también, de un discurso de progreso en cuyas sólidas y fehacientes argumentaciones creo profundamente.
Arreglos institucionales
En la mayoría de los casos, el principal obstáculo a vencer sería la incredulidad generalizada, y obviamente legítima, en torno a la honrada aplicación de los fondos del mantenimiento vial. Preveo la necesidad de crear organismos mixtos “no lucrativos” —con la participación de empresarios, personalidades y grupos organizados de usuarios del transporte— que administren los programas de mantenimiento vial y legitimen ante la comunidad el cobro y la austera administración de los recursos.
La experiencia en este campo, indudablemente, se encuentra en sus albores. Muchos países han formado organismos descentralizados, estatales y regionales, para administrar directamente el mantenimiento de las carreteras a través de un fondo vial. En otros casos la solución ha consistido en la contratación, bajo acuerdos de duración limitada o por tiempo indefinido, de empresas privadas para la ejecución de las tareas de mantenimiento. En caminos de mucho tránsito se ha favorecido la concesión temporal o permanente de la facilidad, en cuyo caso los gastos de conservación se compensan con el cobro de peajes. Las diferentes opciones sugieren ventajas e inconvenientes.
En el caso de la República Dominicana, parecería factible considerar en los próximos años la concesión temporal de unos 800 kilómetros de carreteras recientemente construidas o rehabilitadas, con tráfico promedio diario superior a los 8,000 vehículos. En este caso, la contratación podría someterse a licitación pública, con el límite de una tasa de peaje por “automóvil equivalente” que no exceda los tres dólares para cada 100 kilómetros de recorrido.
Las exigencias mínimas a la empresa concesionaria podrían consistir en (1) la ejecución del mantenimiento rutinario/preventivo y (2) la construcción de un refuerzo de 75~100 mm cada 10~12 años (cuando el IRI alcance aproximadamente 3.5 mt/km). Otros caminos, con niveles de tráfico más reducidos, podrían asimismo otorgarse en concesión, en cuyo caso el peaje solventaría únicamente el mantenimiento rutinario y se recurriría a fondos públicos para costear el refuerzo del pavimento, al cabo de 8-10 años de operación.
La aplicación de tal esquema reportaría múltiples beneficios a la sociedad. En efecto, (1) el gobierno se liberaría permanentemente de mantener los 800 kilómetros más transitados de la red y de conservar rutinariamente unos 1,000 kilómetros de vías con tráfico diario de 1,500-5,000 vehículos; (2) cerca de 80% de todos los usuarios del transporte nacional se favorecerían de una reducción significativa en los costos de operación de sus vehículos; (3) el gobierno se ahorraría los jornales de cientos de trabajadores, los gastos de operación de decenas de equipos de construcción y la adquisición de millones de pesos en materiales; y (4) el gobierno fortalecería el mercado de las empresas constructoras privadas, con lo cual elevaría la capacidad del sistema económico nacional para generar empleos productivos y estables.
Conclusiones
Cada país, ya lo dije, habrá de acumular sus experiencias y aprender de sus yerros. A esta reunión venimos con el ánimo de intercambiar optimismos y sobresaltos, de transferirnos los saberes y las dudas. La tarea del pasado fue “construir” un sistema de carreteras. Ahora se trata de “conservar” ese patrimonio y de adecuarlo a nuestras necesidades. Pero la brecha entre las demandas y los recursos disponibles se hace cada vez más extensa. La sociedad nos exige, sin tregua, que compensemos sus penurias con una mayor creatividad, con mayor inteligencia, con mayor prudencia en nuestras actuaciones. De todos nosotros, de todos y cada uno de nosotros, dependerán tales logros. No podemos ni debemos olvidar esa responsabilidad esencial.
Aquí, en Querétaro, en este PROVIAL que examina “La infraestructura del transporte en el desarrollo de las naciones”, así deseo expresarlo frente a ustedes.
Disertación en el Seminario Regional de Mantenimiento de Carreteras de América del Norte y el Caribe, LA INFRAESTRUCTURA DEL TRANSPORTE EN EL DESARROLLO DE LAS NACIONES, auspiciado por el Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial, el Instituto Panamericano de Carreteras, la Federación Internacional de Carreteras y el Instituto Mexicano del Transporte; Querétaro, México, 1994
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Aunque algunos, o quizá muchos factores hayan mejorado en los últimos tiempos, la perspectiva detrás de estas frases de hace dos decenios mantiene su originaria vigencia. Admito y celebro los ostensibles trazos de progreso alcanzados en nuestra infraestructura de carreteras. Deploro, sin embargo, que muchos de mis reparos de 1994 no reciban aún las respuestas condignas.
Mirar hacia atrás en un túnel del tiempo puede resultar, en ciertos casos, placentero; en otros, desoladoramente frustratorio. A medio camino entre ambos extremos, soy dueño ahora de un saludable y animoso optimismo; moteado, eso sí, con muy antiguos salpiques y ambages de desilusión.
