La sociedad dominicana está preocupada porque percibe que, como resultado de un fuerte escalamiento del endeudamiento público a lo largo de los últimos años, la deuda pública se ha convertido en un problema serio. El problema deviene no solo del hecho de que el servicio de la deuda ya está comprometiendo una parte importante del presupuesto, restando recursos para la inversión y el financiamiento de servicios públicos esenciales, sino del riesgo de que, si no se atiende oportunamente, la situación podría generar una crisis del tipo que hemos visto en el pasado, marcadas por una pérdida de confianza, una caída en la inversión y del crecimiento, la devaluación acelerada, y un violento ajuste fiscal y monetario.
Frente estos temores, el Ministro de Hacienda ha dicho que el país no tiene un problema de deuda sino de presión fiscal o tributaria, es decir, de insuficiencia recaudatoria. Desafortunadamente, la evidencia dice que enfrentamos los dos problemas y ambos se retroalimentan. La deuda ha crecido porque las recaudaciones han sido insuficientes para costear al Estado, y pagar por los compromisos que ha asumido, pero al mismo tiempo, como resultado del endeudamiento, el incremento del peso del servicio de la deuda ha empujado a adquirir más crédito precisamente para pagar deuda vieja y seguir sosteniendo el gasto público, lo que ha profundizado el problema. Veamos la evidencia.
El problema de la deuda
La evidencia más socorrida de que el país no tiene un problema serio de deuda es el peso de ella en el PIB. Efectivamente, el total de la deuda contratada del Sector Público No Financiero (SPNF), que es esencialmente todo el gobierno menos el Banco Central, es de unos 28 mil millones, lo cual equivale a cerca del 37% del PIB. Ese nivel es muy cercano al promedio de América Latina y el Caribe (38%), y significativamente por debajo del promedio del Caribe (70%) y de otros países pequeños de la región como Honduras (47%), Costa Rica (45%) y El Salvador (44%).
Pero cuando medimos el peso de la deuda por lo que le está costando al fisco cada año, el panorama es distinto. Mientras en 2008 lo que se pagó de intereses de la deuda pública fue poco más de 21,600 millones de pesos, equivalentes al 9.2% de los ingresos tributarios, en 2016 fue de casi 91,700 millones; esto fue el 20.3% de los ingresos tributarios de ese año.
Para que se tenga una idea todavía más concreta, en 2008 se pagó en intereses el equivalente al presupuesto gastado por 11 ministerios de un total de 20, y al 10% de lo gastados por todos los ministerios. En 2016, lo que se pagó fue equivalente a lo que gastaron 15 ministerios, de un total de 21, y a casi 24% de lo que gastaron todos los ministerios. Es como si en 2016 hubiésemos sumado al pago de intereses todo lo que gastaron de forma combinada los ministerios de agricultura, educación superior, hacienda y fuerzas armadas.
Y el resultado de eso no se ha hecho esperar: mientras en 2008, el gobierno dominicano invirtió el equivalente al 26.6% del total de gasto o 4.9% del PIB, en 2016 solo pudo invertir el 16.1% o 2.8% del PIB. La República Dominicana es uno de los países de la región que menor inversión pública realiza como porcentaje del PIB, solo por encima de El Salvador, Guatemala, Costa Rica y Haití. En promedio, los gobiernos de la región de América Latina y el Caribe gastaron en 2015 más del doble que el de la República Dominicana (6% del PIB). México gastó el 6.2%, Nicaragua el 5.3%, Honduras el 5.2%, y el Caribe en su conjunto gastó el equivalente al 5.7% del PIB.
La presión fiscal y el incumplimiento tributario
Lo anterior, como se indicó arriba, no niega que exista una grave estrechez de la base tributaria. El ministro tiene razón en eso. Entre los países de la región, la República Dominicana destaca como uno de los que tiene menor presión tributaria. Recauda menos del 14% del PIB. En contraste, el promedio en América Latina y el Caribe es de poco más de 20%, y en los países de mayor nivel de ingreso, los de la OCDE, es de cerca de 35%. La presión tributaria en el país es apenas superior a la de algunos países de la región como Paraguay, Venezuela y Guatemala.
También tiene razón el ministro en que la evasión fiscal es un factor de peso en la explicación de las bajas recaudaciones. De hecho, entre los de la región, el país destaca como uno de los que exhibe un mayor incumplimiento tributario. Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2017 de la CEPAL revela que, después de Panamá, la República Dominicana es el país de la región con mayor incidencia en la evasión del Impuesto al Valor Agregado (IVA), al cual en el país le llamamos ITBIS. En 2014, el incumplimiento de la obligación de este impuesto fue de 38.6%, siendo el promedio en la región de 28%.
Igual que en el caso del ITBIS, en el Impuesto sobre la Renta (IR), el país es el segundo en evasión tributaria entre todos los de la región para los que se pudo obtener información. La CEPAL informó que de cada 100 pesos de obligación del IR, dejamos de pagar 65. Solo nos gana Costa Rica con 66. El incumplimiento tributario es particularmente elevado, dice la CEPAL, en el caso del IR de personas jurídicas (principalmente empresas), con casi 69 de cada 100 pesos dejados de pagar. En el caso de las personas físicas, llega a casi 52%.
Un círculo vicioso
Habiendo dicho lo anterior, el problema del argumento del ministro es que no reconoce que se trata de un círculo vicioso. Debido a la evasión, la elusión, los bajos ingresos de la población, las exenciones y otros factores, la base de recursos fiscales estrecha. Esto genera una presión para endeudarse, lo cual si no se administra con prudencia, termina incrementando los compromisos de pago de deuda y agravando el problema de la disponibilidad porque le deja menos espacios para gastar e invertir. Esto, de nuevo, genera más presión para endeudarse con el objetivo de mantenerse a flote, incrementando posteriormente el esfuerzo para pagar.
Al ministro hay que entenderlo. Es natural que procure minimizar un problema que todavía no hace crisis, y que puede incluso terminar sin ella, Dios mediante.
De la misma manera, es natural y además necesario que le recordemos dos cosas. Primero, que la dinámica que ha tenido la deuda no solo entraña riesgos sino también costos inmediatos que ya estamos pagando, que no es un problema lejano sino actual.
Segundo, que el gobierno tiene una importante cuota de responsabilidad en el hecho de que haya una baja presión fiscal porque ha sido éste y el partido de gobierno en general, responsables fundamentales, aunque no únicos, de su propia incapacidad para proponer y liderar un diálogo social que nos permita recomponer la fiscalidad.
Han sido sus propias acciones, en donde la corrupción, la discrecionalidad y las prácticas clientelares brillan, las que han llevado a una intensa erosión de su credibilidad, y que ha impedido que cumplan con la obligación de alcanzar un pacto en la materia.
Por ello, contribuir a componer el entuerto y lograr la imprescindible suficiencia fiscal pasa por asumir las culpas, aceptar las responsabilidades y dar muestras inobjetables de un accionar distinto. Es muy probable, sin embargo, que esto, objetivamente, sea pedirle peras al olmo.
