Esta semana, el ministro de Hacienda Donald Guerrero, acompañado de parte de su equipo, ofreció una interesante entrevista a este diario. Muy en sintonía con el momento político y en línea con la dirección política del gobierno, el ministro reiteró tres argumentos en materia de reforma impositiva. Primero, que una reforma no debe plantear un aumento de las tasas impositivas para el ITBIS e Impuesto sobre la Renta (ISR). Segundo, que en materia impositiva el énfasis debe ser puesto en la reducción de las exenciones. Tercero, que en este momento, hay que poner todo el esfuerzo en reducir el incumplimiento tributario y fortalecer las capacidades de la administración tributaria para reducir la evasión.
Argumentos robustos
Se trata de tres argumentos robustos. En el caso de las tasas del ITBIS y del ISR, éstas no están alejadas de las máximas observadas en otros países de la región. Incrementarlas implica insistir en los impuestos de siempre, no afectaría la estructura impositiva y no enfrentaría (e incluso exacerbaría) algunos de los problemas más acuciantes del sistema impositivo como los tratamientos dispares para empresas y actividades parecidas, y los huecos tributarios que facilitan el incumplimiento tributario.
Por ello, un alza de las tasas podría incrementar la evasión y la elusión, en particular en ausencia de acciones robustas para atacar el problema. Pero además, para que hagan la diferencia en materia de recaudaciones, habría que aumentar las tasas de forma significativa, algo que en el caso del ITBIS es políticamente difícil y con efectos económicos de corto plazo potencialmente contraproducentes como la contracción de las ventas y de la producción.
En el caso de las exenciones, su racionalización es uno de los desafíos más importantes por dos razones. Primero, por el potencial recaudador que tendría una reducción de ellas. Segundo, porque sus efectos económicos ameritan ser cuidadosamente ponderados. Algunas de las exenciones, como sugiere el ministro, podrían no tener los efectos que se esperan y pueden ser difíciles de justificar. En otros casos, eliminarlas o reducirlas puede afectar la producción o reducir las inversiones.
Mientras, fortalecer las capacidades de la administración tributaria es una vieja deuda del Estado con el país. A pesar de que la DGII es una agencia relativamente moderna y capaz, tiene un largo camino por recorrer para reducir el incumplimiento tributario y enfrentar las prácticas elusivas, las cuales son relativamente generalizadas en el país y han venido adquiriendo formas cada vez más sofisticadas. Una de las vías, mencionada por el ministro, es mejorar el intercambio de información entre esa institución y la Dirección General de Aduanas (DGA), en la medida en que muchas entidades contribuyentes realizan actos de importación.
Lo que faltó
A pesar del valor de esos argumentos, la agenda de transformación fiscal rebasa esos tres elementos y, dentro de ellos, hay que hacer precisiones esenciales. Veamos.
Primero, el tema del gasto, no tocado por el ministro, es ineludible porque su reforma y saneamiento es lo que abre las puertas a la reforma de la tributación. Con el estado de incredulidad cuasi-generalizada y con la legitimidad erosionada, el gobierno y el Estado no podrán llevar a buen término un diálogo sobre temas fiscales, mucho menos ejercer liderazgo en ello, sin antes dar muestras relativamente convincentes de un compromiso con el cambio. Esto es crucial para lograr una nueva fiscalidad.
Segundo, para reducir la evasión hay que enfrentar el secreto bancario. Mientras esa figura continúe sirviendo de escudo para esconder prácticas evasivas, las altas tasas de incumplimiento tributario, especialmente del Impuesto sobre la Renta, permanecerán, contribuyendo a acrecentar la desigualdad y a debilitar las finanzas públicas. Eso no significa dar carta blanca a la administración tributaria para que se inmiscuya indebidamente en las cuentas de quienes quiera pero sí remover la enorme cantidad de obstáculos que tiene para investigar, legítimamente, prácticas potencialmente fraudulentas.
Tercero, lo que la reducción de las exenciones que favorecen a actividades económicas específicas puede dar al fisco está lejos de solucionar el problema fiscal. Las estimaciones del Ministerio de Hacienda indican que dos sectores altamente beneficiados son las zonas francas y el sector eléctrico, pero un análisis más detallado revela que las exenciones eliminables son pocas. No obstante, hay espacios para racionalizar y recaudar más. El caso de la llamada Ley de Cine es probablemente el más notable en términos de desperdicio fiscal.
En términos más generales, hay que empezar a pensar en reemplazar los viejos programas por nuevos esquemas de incentivos, más focalizados y dirigidos a objetivos específicos y medibles vinculados, por ejemplo, al empleo (en cantidad, calidad y ubicación geográfica) y al aprendizaje tecnológico y la innovación productiva.
Cuarto, a pesar de que el esfuerzo mayor debe ser puesto en los impuestos sobre la riqueza y el patrimonio, expandir el alcance del lTBIS parece inevitable en la medida en que su poder recaudador es inigualable. Para contrarrestar los negativos efectos distributivos de gravar bienes actualmente exentos, hay que considerar seriamente un esquema de dos o tres tasas, en vez de una tasa única como la actual, que diferencie entre bienes básicos y otros. Eso puede implicar también que algunos bienes básicos actualmente gravados, pasen a pagar una tasa reducida, lo cual contrarrestaría el efecto en el gasto de los hogares de sumar bienes a la canasta gravable. Ya hay una experiencia positiva de administrar varias tasas, por lo que no hay que tener miedo.
Quinto, existe la necesidad de fortalecer la autoridad de la DGII para hacer cumplir las normas y procedimientos, y aplicar sanciones tributarias. Con frecuencia se ve a la administración tributaria imposibilitada de actuar para enfrentar la evasión por restricciones que el propio Código Tributario impone. Aunque, la capacidad de investigación y sanción debe estar claramente normada y restringida para evitar abusos, esta no debe servir para impedir que la agencia cumpla con su rol fiscalizador y sancionador. Esto amerita una reforma legislativa, en particular del Título I del Código Tributario que versa sobre esa materia.
Sexto, mejorar la capacidad de fiscalización tributaria requiere que la DGII tenga acceso permanente a información sobre la propiedad de las empresas porque es lo que permite reclamar obligaciones tributarias derivadas de las ganancias de capital por venta de activos. Los beneficiarios de esas ganancias son generalmente personas de altos ingresos. Son las cámaras de comercio las depositarias de esa información.
Séptimo, hay que actualizar los valores de las propiedades inmobiliarias asentadas en la Dirección General de Catastro con el fin de poder gravar adecuadamente a las personas propietarias de esos activos. El Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria (IPI) recauda muy poco porque los valores disponibles están muy desactualizados y son bajos. Fortalecer esta figura impositiva, una de las mejores del sistema tributario porque es progresiva y con pocas implicaciones directas sobre la producción, requiere realizar una inversión importante en un proyecto que cree un sistema para revalorizar y mantener actualizados los valores de las propiedades.
Octavo, hay que hacer obligatoria la declaración anual de impuesto sobre la renta para todas las personas adultas, e introducir restricciones que fuercen a las personas a hacerlo. Esto permitiría que la autoridad tributaria cuente con informaciones y registros de todo el mundo, y que esté en capacidad de fiscalizar e investigar a todos los contribuyentes. En el caso de las personas asalariadas que tengan una única fuente de ingresos, la declaración puede ser facilitada a través de procesos automáticos en las propias empresas.
Noveno, la revisión de la ley de capitalización del Banco Central debe formar parte del esfuerzo de consolidación fiscal. El ministro Guerrero y el gobernador del Banco Central han indicado la intención de hacerlo. Habrá que poner plazos más realistas, más largos, para pagar la deuda cuasi-fiscal, compatibles con la realidad fiscal y con la necesidad de fortalecer el gasto en áreas críticas como la social y la de seguridad pública. Hay que reconocer, sin embargo, que eso ataría por mucho más tiempo a la política monetaria, lo que implica sostener tasas de interés reales muy altas, lo cual afecta la inversión, el crecimiento y el empleo.
El ministro haría un servicio al país si transciende los elementos que destacó en la entrevista y promueve el debate de temas como los discutidos arriba, un debate más profundo y más concreto, que vaya preparando el terreno para el amplio diálogo social al que habrá que abocarse para reformar la fiscalidad.
