Como se ha dicho tantas veces, en este momento la misión fiscal más importante es reducir el déficit y sanear el gasto público. Lo primero porque empezar a hacerlo ahora, de forma gradual pero decidida, evitaría una contracción violenta del gasto en el futuro, la cual sería muy costosa en términos del crecimiento, el empleo y las oportunidades de negocios. Lo segundo porque contribuiría a reducir aprehensiones y la profunda desconfianza que hay, quitando del camino algunos obstáculos para avanzar en un diálogo sobre lo inevitable: reformar los impuestos para elevar las recaudaciones.
En ese sentido, mientras más efectiva sea la reforma en términos de fortalecer los ingresos públicos, menor es la probabilidad de que el gobierno se vea forzado a reducir el gasto. Se trataría, por tanto de un círculo virtuoso: mejorar el gasto contribuiría a fortalecer las recaudaciones vía una reforma impositiva más efectiva, lo cual a su vez permitiría sostener y expandir el gasto.
Como se apuntó arriba, hacer crecer las recaudaciones es simplemente ineludible. Hay que seguir reclamando con vigor enfrentar el mal gasto, la corrupción y el gasto clientelar. Pero eso no significa que se ignore el enorme desafío impositivo. Sobre la mesa están múltiples opciones como expandir los bienes y servicios gravados con ITBIS, reducir las exenciones tributarias que benefician a actividades económicas específicas, expandir la autoridad de la administración tributaria para fiscalizar y gravar, y mejorar las capacidades de esa agencia. Hay quienes incluso plantean que la reducción de tasas puede impulsar las recaudaciones.
En este artículo discuto algunos de los problemas y alternativas para la reforma de tres figuras impositivas: el Impuesto sobre la Renta, tanto para personas físicas como para personas jurídicas, el Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria (IPI) y el ITBIS.
El Impuesto sobre la Renta (ISR)
En el caso del Impuesto sobre la Renta a personas físicas, el principal problema que se plantea es que la inmensa mayoría de las personas asalariadas, cerca del 85%, quedan exentas de este impuesto. La combinación de bajos salarios y un monto exento relativamente elevado, equivalente a unos 35 mil pesos mensuales producen este resultado, y hace que las recaudaciones por este impuesto sean menores a lo que podrían ser.
La propuesta que más se discute es la de reducir el monto exento hasta, por ejemplo, niveles de ingreso cercanos a los de pobreza. También se propone crear un nuevo tramo para gravar esos ingresos, a los que se aplicaría una tasa más reducida que la del tramo más bajo. El congelamiento del ajuste anual por inflación del monto exento que introdujo la reforma tributaria de fines de 2012 fue un simulacro de esto.
Aunque el impacto sobre la distribución del ingreso de este tipo de medidas es medianamente regresivo porque se enfoca en perceptores de ingreso en los tramos medios bajos de la escala, hay que convenir que no se estaría gravando a los más pobres, y la base de contribuyentes se expandiría notablemente.
¿Cuál podría ser el efecto en las recaudaciones? Reducir en un 10% el límite exento (desde los cerca de 35 mil pesos mensuales de salario, hasta unos 32 mil) manteniendo la tasa actual de 15% las incrementaría en un 15%, y reducirlo en 20% (hasta poco menos de 30 mil pesos) las incrementaría en 35%.
Sólo para fines de comparación, y sin pretender que este tipo de incrementos se sucedan de un solo golpe, un aumento del salario mínimo de 25% que genere un incremento de 20% en los salarios entre 2 y 3 salarios mínimos, y un incremento de 10% en los que van entre 3 y 4 salarios mínimos, elevaría las recaudaciones en 23%, y un aumento de 50% acompañado de incrementos de un 30% para los que reciben entre 2 y 3 salarios mínimos, de 15% para los que reciben entre 3 y 4 salarios mínimos, y de 10% para el resto, las incrementaría en 59%.
Es evidente que la escala del ISR a personas físicas merece una revisión. Es saludable que se reduzca el monto exento, el cual en el país es alto comparado con otros de la región. También parece atractiva la idea de gravar esa renta con una tasa baja. Pero esto tiene mucho más valor y sentido, incluso en términos fiscales por el impacto en las recaudaciones, si se acompaña de un incremento sostenido de los salarios.
En el caso de ISR sobre personas jurídicas, en esta ocasión sólo me permito indicar unas pocas cifras verdaderamente alarmantes. El 20% de las empresas de mayor nivel de ingreso bruto explican el 94% de toda la renta neta imponible declarada en el país, y el 94% de todos los impuestos liquidados. El 80% de las empresas restantes apenas explican el 6% de los impuestos liquidados. Un nivel tan alto de concentración de la tributación difícilmente lo explique sólo la concentración de los negocios, las ventas y los beneficios en unas pocas empresas, y sugiere prácticas generalizadas de evasión y elusión tributarias.
El Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria (IPI)
La reforma tributaria de 2012 implicó un paso de avance en materia de IPI porque transformó un impuesto sobre la propiedad individual en uno sobre las personas que poseen propiedades gravables, al obligar a las personas a tributar en función del valor total de las propiedades que posea. En la actualidad, la contribución se hace sobre cualquier valor superior a poco más de 7 millones de pesos.
Desafortunadamente, como se ha argumentado antes, el hecho de que el valor de las propiedades urbanas gravables esté tan desactualizado hace que las recaudaciones por este impuesto sean pírricas, de poco más de 2 mil millones de pesos por año. La actualización de esos valores es urgente para poder gravar adecuadamente.
Hay, sin embargo, quienes argumentan que un número importante de personas que no reciben altos ingresos y cuya única propiedad es su casa de habitación ubicada en una zona residencial urbana de alto costo, podría verse obligado a vender sus viviendas porque no podrían pagar el IPI correspondiente al valor de esa propiedad.
Aunque la venta de un activo valioso como ese debería ser considerada como una opción para personas, desde la política tributaria se puede pensar en la alternativa de reemplazar la exención contributiva (los 7 millones de pesos arriba mencionados) por la exención para la propiedad que sea declarada (y verificada como tal) como casa de habitación. Eximir del pago del IPI a la casa de habitación puede ser defendible desde el punto de vista del derecho a la vivienda, mientras el resto de las propiedades de las personas son gravadas sin considerar exenciones contributivas de ningún tipo.
El Impuesto a la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS)
El debate y las propuestas se centran en la incorporación de más bienes y servicios (expandir la base), y en la reducción de las tasas. El dilema que se plantea es que expandir la base incrementaría la carga de sobre los hogares de menores ingresos, o sobre servicios básicos como electricidad, transporte y servicios de salud y educación, que enfrentan serios problemas de oferta (calidad y cantidad) y sostenibilidad. Por otra parte, no está del todo claro que reducir la tasa incremente las recaudaciones de forma significativa. Es un tema que amerita realizar estudios empíricos.
De cualquier manera, es relevante considerar los siguientes puntos. Primero, tomar una medida extrema como gravar la mayor parte de las mercancías exentas en la actualidad con una tasa del 18% podría incrementar las recaudaciones hasta un 50% (bajo un escenario extremo e improbable de que las ventas no bajen) pero pondría a los más pobres a pagar más ITBIS que a cualquier otro grupo.
Segundo, si se hace lo mismo pero se reduce la tasa, digamos hasta 10%, pasaría lo mismo que en el escenario anterior, los pobres pagarían más que los ricos, con el agravante de que las recaudaciones podrían reducirse en vez de aumentar.
Tercero, si se considerar gravar los bienes actualmente exentos con tasas más bajas (por ejemplo, 4% para alimentos, energía y/o salud, reduciendo la tasa de los alimentos actualmente gravados hasta 10%) y se mantiene el resto de las tasas igual, las recaudaciones podrían crecer hasta 15% (siempre que las ventas no declinen), todo el mundo pagaría más, pero el peso de la carga no recaería en especial sobre algún grupo, e incluso el efecto podría ser progresivo.
Hay que abocarse a discutir estos temas, hay que hacer investigaciones empíricas que apoyen la discusión, y hay que reflexionar sobre la tributación necesaria para lograr financiar adecuadamente al Estado, distribuir la carga lo más equitativamente posible, y facilitar la producción y la inversión. Son tareas ineludibles.
