Ley de Hidrocarburos: de un experimento de apertura y promoción a un sólido soporte presupuestal

La Ley es responsable de generar cerca del 10% de las recaudaciones fiscales.
La legislación les abrió el apetito a los gobiernos que ascendieron después del año 2000, los cuales vieron en los combustibles una fuente de fácil y rápida recaudación

La Ley de Hidrocarburos, en la mira del presidente Luis Abinader para ser revisada, fue aprobada hace dos décadas como un mecanismo para aportarle recursos al país para pagar la creciente deuda pública que provocaba esencialmente el subsidio a los combustibles, se le vio como un medio para transparentar e institucionalizar los impuestos a los combustibles.

También la legislación fue planteada como un instrumento para “incentivar” el ahorro del consumo de combustibles, y como un medio para promover las energías renovables, a través de un fondo que la normativa creó.

Con el transcurrir del tiempo, la ley les abrió el apetito a los diferentes gobiernos que ascendieron después del año 2000, los cuales vieron en los combustibles una fuente de fácil y rápida recaudación. Ya la legislación es responsable de generar aproximadamente el 10 por ciento de las recaudaciones fiscales, es decir, de los ingresos por cobro de impuestos.

Según los argumentos que sirvieron de sustento a su presentación y aprobación, la iniciativa fue planteada como un mecanismo de incentivo para las energías limpias, renovables, como el instrumento para abrir el mercado de los combustibles a la competencia y para promover el consumo responsable de combustibles.

La Ley 112-00 fue promulgada el 29 de noviembre del 2000 y estableció un impuesto al consumo de combustibles fósiles y derivados del petróleo, que arrancó con RD$18.00 al galón de gasolina prémium, RD$15.00 a la regular, RD$6.30 al gasoil, RD$5.0 al fuel oil de uso general, RD$5.00 al kerosene y RD$1.75 al avtur, entre otros derivados de petróleo. Dejó fuera el gas licuado de petróleo, derivado que fue incorporado al mundo de los gravamenes con la Ley 557-05, norma que se convirtió en el complemento de la 112-00, aunque con una categoría de gravamen diferente.

La legislación “primada” de los combustibles creó un impuesto específico, que implica gravar por volumen, aunque indexable cada tres meses, mientras que la 557-05, estableció un impuesto ad valorem (sobre el valor), con una tasa de 16% para la mayoría de los derivados, excepto para el GLP que comenzó con una tasa menor.

La Ley 112-00 regularizó una situación impositiva que se aplicaba administrativamente y por tanto con un gran componente de discrecionalidad, bajo lo que se llamada “diferencial”.

Fuera de las teorías y conceptos motivacionales, la Ley de Hidrocarburos ha sido sostén importante del Presupuesto General del Estado, con una contribución individual de alrededor del 6% de la recaudación por impuestos y junto a su compañera, la Ley 557-05, consolidan un 10 % de los ingresos fiscales basados en gravámenes.

Entre los años 2014 y 2019, la 112-00 produjo ingresos por RD$201,326.8 millones, cifra que representó el 6.89 por ciento de la recaudación total por impuestos, que consolidó RD$2,920,906.6 millones. Su continuadora, la ley 557-05, aportó en ese período RD$102,969.5 millones, para una ponderación del 3.52 % de la recaudación impositiva. Ambas leyes aportaron al fisco en los seis años analizados ingresos por RD$304,296.3 millones, que representaron el 10.41 por ciento de los ingresos por impuestos. De los aportes de la imposición a los hidrocarburos se nutren diferentes fondos promocionales, y la ley manda que se especialicen recursos para el pago de la deuda y para mejorar la flota de transporte.

El párrafo IV del artículo 1 de la ley 112-00 “instruye un fondo especial que tendrá los siguientes objetivos declarados de alto interés nacional: a) Fomento de programas de energía alternativa, renovables o limpias, y b) programa de ahorro de energía.

Establece que el Poder Ejecutivo coordinará la asignación de los recursos afectados a este fondo entre las instituciones públicas responsables de perseguir los objetivos antes señalados. Dicho fondo será constituido a partir del 1˚ de enero del año 2002 con el 2% de los ingresos percibidos, en virtud de la aplicación de la presente ley, con un incremento anual de un 1% hasta alcanzar el 5% de dichos ingreso”.

Cuando se redactó la ley de hidrocarburos, su principal argumento o considerando fue que “la República Dominicana es un país importador neto de energía primaria, condición que se realiza esencialmente importando toda la demanda de petróleo y combustibles derivados a precios que están sujetos a variaciones que se determina en el mercado internacional”.

“Que la factura de petróleo y derivados gravita marcadamente sobre la economía del país y en consecuencia, resulta conveniente introducir medidas que incentiven el consumo racional de los combustibles”, reza otro de los considerandos.

Un tercer argumento indica “que adicionalmente es de suma importancia incentivar el consumo de aquellos combustibles con menor efecto negativo sobre el medio ambiente, así como la introducción al mercado nacional de otros combustibles de menor impacto ambiental”.

Otro considerando plantea que “el Estado Dominicano está obligado a honrar sus compromisos financieros para poder mantener el crédito y garantizarle al país acceso a nuevos recursos y fuentes de financiamiento”.

Como argumento económico, se planteó que “la estabilidad macroeconómica es una condición necesaria para lograr un crecimiento económico sostenido y que, por tanto, su preservación es de interés nacional”, planteando en otro considerando de la ley que “para garantizar dicha estabilidad macroeconómica es necesario hacerle frente a dichos compromisos con fuentes de ingresos del Estado que no generen una expansión monetaria y que desencadenen efectos adversos al buen desenvolvimiento de la economía del país”.

Luego de esa consideración se concluyó en que el mecanismo de recaudación fiscal establecido administrativamente mediante el llamado “diferencial del petróleo” implicaba un alto grado de discrecionalidad, lo cual en determinadas circunstancias pudiera provocar distorsiones en la economía del país.

El 27 de febrero, en su discurso de rendición de cuentas, el presidente Luis Abinader anunció que el Gobierno presentará en los próximos días al Congreso Nacional un proyecto para reformar la Ley de Hidrocarburos 112-00, con el objetivo de revisar la estructura de costos y todo lo relacionado a la fijación actual de los precios de combustibles.

El primer mandatario explicó que desde el 16 de agosto hasta el día del discurso el precio del petróleo había aumentado más de un 45%, pasando de los 42.34 dólares el barril a los 63 dólares por barril. (El viernes cerró a US$61.42).

El presidente Abinader explicó que solo en los dos primeros meses del 2021, y para paliar estos incrementos, el Gobierno había tenido que asumir unos costes de RD$967 millones de pesos.

El mandatario hizo el anuncio de la reforma de la Ley de Hidrocarburos después de explicar el impacto negativo que el precio internacional de los combustibles está teniendo en el sector agropecuario y en los productos de la canasta básica consumida por el pueblo dominicano.

“Desafortunadamente este sector depende en gran medida de insumos importados, cuyos precios, en los mercados internacionales, incluyendo los altos costos de transporte, derivados del aumento del precio del petróleo, han experimentado alzas exorbitantes, que se traducen en aumento de precios para el consumidor local”, externó el mandatario en su primer discurso de rendición de cuentas desde que asumiera la dirección del Poder Ejecutivo el 16 de agosto pasado.

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