Presupuesto de 2021: un dilema para el Gobierno

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Ministerio de Hacienda.
La asignación del 4% del PIB para Educación es el mayor obstáculo; está vinculada al comportamiento de economía

El diseño del Presupuesto General del Estado del año 2021 surge como un rompecabezas para el Gobierno porque las finanzas públicas dominicanas para el próximo ejercicio fiscal deberán plantearse en un escenario de mayores necesidades de gastos y menores posibilidades de ingresos internos.

De entrada, el mayor obstáculo de propuesta será en el cálculo y asignación del 4% del producto interno bruto (PIB) para la educación, porque si se hace aplicando el criterio que se ha venido ejecutando desde el 2013, cuando por primera vez se aplicó el mandato de la Ley General de Educación, entonces deberá resultar en una cifra menor que la del año en curso. Y, como la base de cálculo es el esperado crecimiento de la economía, las proyecciones para el 2021 no son muy halagüeñas. Pudiera ser el primer retroceso presupuestal interanual para Educación, que fue el sector privilegiado de la administración anterior. En los últimos años Educación recibió en promedio el 25% de los presupuestos de esos períodos. Incluso para el corriente año, cuando la asignación presupuestal quedará sobrevaluada –porque se hizo pensando que la economía crecería en 2020 en 5.0% y los nuevos cálculos estiman que por efecto de la pandemia decrecerá entre 7.5 y 9.0%-- el Gobierno le asignó una partida extra de RD$10,000 millones, con cuyo total el balance para Educación al concluir el año habría superado ampliamente los RD$200,000 millones.

La asignación extra a la del 4%, vinculada a adquisiciones informáticas que serán necesarias para el replanteado inicio del año escolar 2020-2021, implica que el Gobierno mantendrá la prioridad para la educación pública. ¿Cómo mantener el nivel del Presupuesto a Educación?

La respuesta parece ser el dilema que enfrentan las autoridades fiscales, con el Ministerio de Hacienda y su Dirección General de Presupuesto (Digepres) a la cabeza. Si, como algunos estimados plantean, el producto interno bruto (PIB) caerá a unos US$80,000 millones este año y el del 2021 todavía no se sabe si repuntará ese nivel, el presupuesto legal para Educación debería ser de alrededor de RD$151,000 millones. Reducirle más de RD$50,000 millones de un año a otro parece una decisión poco probable que el Gobierno la tome.

Mientras tanto y ante la aproximación de la fecha “legal” para presentar el proyecto de Presupuesto 2021 (el 1 de octubre), los “quita aquí y pon allí” se incrementan en las mesas de cálculos de los titulares y técnicos del MH y Digepres. Y es porque la práctica de diseño presupuestal para el Gobierno es, diferente a la del sector privado, primero calcular o proyectar su monto de gastos y luego establecer cómo financiarlos. Es decir, primero estimo los gastos y luego los ingresos. El cálculo privado es diferente. Las empresas primero calculan sus ingresos esperados y luego ajustan los gastos.

Ingresos 2021

Con las fuentes internas deprimidas a causa de la crisis económica generada por la pandemia, la otra gran incógnita que tiene el diseño presupuestal es la estimación de los ingresos internos, que son mayormente fruto de las recaudaciones impositivas. Y la caída de la economía ha generado bajas en las dos principales fuentes de recaudaciones rápidas, el ITBIS y el impuesto a los combustibles. La contracción de las recaudaciones obligó incluso al Gobierno estrenado el 16 de agosto a replantear, con una fuerte merma, el nivel de ingresos en el presupuesto complementario que presentó en agosto pasado. La administración saliente había presentado un primer presupuesto complementario en junio.

La versión de agosto, proyecta el monto a recaudar durante todo el ejercicio en RD$610,362.6 millones, suma que representaría el 59.32 por ciento del gasto total previsto para el ejercicio fiscal corriente. Para el año 2020 se estimó originalmente que el fisco recibiría ingresos por RD$747,829.1 millones, excluyendo donaciones, suma que superaría en RD$77,603.4 millones, equivalente a un 11.6%, al monto recibido en 2019. Pero en vez de un aumento, lo que se producirá será una reducción. Por eso la reestimación que hizo el Gobierno.

Las variaciones esperadas en las dos principales variables presupuestarias fueron expuestas por las salientes autoridades del Ministerio de Hacienda en un documento titulado “Política Presupuestaria del 2021”, colgado en la página web del MH. El documento plantea que “la Política Presupuestaria para 2021, contiene un esfuerzo en términos de generación de un balance primario que permita la disminución de las necesidades de financiamiento del sector público, sin retirar el estímulo a la economía en el proceso de recuperación post-COVID 19 con el fin de coadyuvar al dinamismo económico a la vez que se preserva la sostenibilidad de las cuentas fiscales. Del mismo modo, contempla un agresivo plan de inversión que buscará potenciar la recuperación económica, debido al alto grado de impulso que este sector posee en la generación de empleos y en la economía como un todo”.

Aumentar deudas

Como los compromisos fiscales siguen y en muchos casos la pandemia los aumentó, la salida que quedó fue la del endeudamiento público. El financiamiento de los mayores gastos incluidos en el Presupuesto complementario será en base a un aumento de préstamos por más de RD$202,020 millones. Con ese monto, el valor total del financiamiento del presupuesto 2020 sube a RD$599,225.4 millones, con una representación del 58% del gasto total, que se coloca en un billón, 28 mil 760 millones.

El nivel de gasto y el monto del endeudamiento también son dos retos que tienen por definir los estructuradores del Presupuesto del nuevo año, el primero de la administración iniciada el 16 de agosto. Repetir un presupuesto sobre el billón de pesos apalancado en casi un 60% en financiamiento no es tarea fácil en un escenario de crisis económica mundial, que hace al tema crediticio más vulnerable. Los inversionistas en bonos, que es la modalidad preferida escogida por el Gobierno desde hace más de una década, son más cautos, conservadores y meticulosos al momento de comprar esos títulos de deuda soberana. Y menos fácil sería aumentar esas partidas.

Desde el Gobierno se habla de aumentar el gasto en Salud Pública -que ya en los dos complementarios fue objeto de incrementos-, lo que unido a un posible mantenimiento del gasto en Educación y en el gasto social, implicaría una imposibilidad de presentar un presupuesto por menos de un billón de pesos.

Cifras de proyecciones preliminares

Las proyecciones preliminares para el 2021, hechas por las pasadas autoridades del Ministerio de Hacienda, anticipan un balance primario del gobierno central deficitario en RD$55,549.1 millones, equivalentes a -1.1% del PIB, mientras que el balance global alcanzaría un déficit de RD$218,080.9 millones, correspondiente a un -4.3 % del Producto Interno Bruto (PIB). Adelantan que “la imposibilidad de cumplir con muchas de las medidas y políticas incluidas en el Presupuesto del año 2020, ha conllevado a su posposición para el próximo año, siendo este el caso de la implementación de la Ley No. 46-20, de Transparencia y Revalorización Patrimonial, de fecha 10 de febrero de 2020”. El documento del Ministerio de Hacienda, fechado a junio del 2020, enfatiza que “por lo que, a partir del año 2021 se estaría esperando una reactivación gradual de la economía local e internacional, y por ende, una normalización paulatina de los ingresos”.

747,000
Millones de pesos fue el estimado original de ingresos internos que se previó captar, sin incluir las donaciones.

610,000
Millones de pesos fue la cifra recalculada de los ingresos internos que terminaría recibiendo el Gobierrno en el 2020.

194,000
Millones de pesos fue el Presupuesto original aprobado para Educación, por la aplicación del 4% del PIB.

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