Recientemente el Gobierno decidió aplicar la disposición del Artículo 19 de la Ley 253-12 que crea un sistema de devolución del 100% de los impuestos selectivos específico (Ley 112-00) y ad-valorem (Ley 557-05) al consumo de combustibles fósiles y derivados del petróleo que adelanten las generadoras de energía eléctrica que vendan al Sistema Eléctrico Nacional Interconectado (SENI) y en los sistemas aislados cuando importen o compren Fuel-Oil #6 y Fuel-Oil #2 (diésel), mientras que a las empresas auto-generadoras, se les reembolsara? únicamente el específico. Las empresas acogidas a regímenes fiscales especiales o con contratos ratificados por el Congreso Nacional que incluyan exención de estos impuestos, solicitarían el reembolso en el sistema de devolución o “drawback”. El objetivo perseguido es el de imposibilitar las filtraciones que podrían estar ocurriendo cuando empresas que no están exentas de estos impuestos utilizan como vehículos para la compra de combustibles, a las que reciben la exención.
Esta decisión ha generado un debate en la opinión pública pues los generadores temen que la disposición derive en costos financieros que en caso de no poder trasladar a las EDES, afectaría el flujo de caja, reduciría la competitividad y castigaría las utilidades de una industria abierta al escrutinio permanente de la banca y de las firmas calificadoras de riesgo, debido a los títulos de deuda que ha colocado en los mercados doméstico y global. Se teme también que la administración del sistema de devolución no haya ponderado lo suficiente las complejidades técnicas de la industria de generación de electricidad, lo que podría dar lugar a impasses que introduzcan rigideces adicionales a una industria que, en el ámbito del SENI, es regulada y fiscalizada por el Organismo Coordinador, la SIE, la CNE, el MH, el MIC y la DGA.
A pesar de que el Estado dominicano ha honrado todos sus compromisos de deuda durante los últimos once años y que las EDES, a septiembre del 2016, apenas tenían una deuda vencida equivalente a menos de un mes de facturación de todas los generadoras, lo que no está mal para un sistema en el cual los generadores han facturado durante 209 meses, predomina en nuestro país una cultura de sospecha y hasta de rechazo a la idea de operar como “acreedor” del Estado dominicano.
Bajo la misma sombrilla cultural prevalece la concepción de que el Estado es tacaño o resbaloso en el momento de devolver impuestos. “¿Cuándo ha devuelto impuestos el Gobierno?” es la punta de lanza de las cruzadas dominicanas anti-drawback.
Es posible que esto tenga su origen en uno de nuestros estadistas más celebrados de todos los tiempos, Joaquín Balaguer. Es famosa la anécdota del entonces Director de Impuesto sobre la Renta, Florencio Lorenzo Silva, cuando en 1992 se atrevió a llevar al Doctor una propuesta de los organismos internacionales de financiamiento para establecer un sistema de devolución del Itbis en el país. “¿Devolución de qué es que usted me está planteando? ¿De impuestos? ¡Salga inmediatamente de este Despacho!” La cara y las canas de Florencio se confundieron de manera tal al salir del despacho que nadie podía distinguir si el Director era o no calvo.
No resulta fácil incursionar en este intercambio de posiciones cuando la información estadística oficial sobre el real consumo de combustibles para generar electricidad varía dependiendo de la dependencia estatal que la hace pública. En el 2015, por ejemplo, la Dirección de Fiscalización de Hidrocarburos del Ministerio de Hacienda (DFH-MH) indicó que los generadores interconectados consumieron 449.6 millones de galones de FO#6.
Sin embargo, el Organismo Coordinador del SENI publica que el consumo fue de 367.8 millones. La Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Industria y Comercio (DH-MIC) situó el consumo en apenas 13.2 millones. Lo mismo sucede con el FO#2 (diésel). En el 2014, la DFH-MH colocó el consumo en 75.3 millones de galones mientras que el OC-SENI indicó que fue de 22.5 millones. La DH-MIC señaló que fue de sólo 4.0 millones.
Una primera recomendación que contribuiría a facilitar la discusión es que las entidades oficiales que publican estas estadísticas se reúnan para determinar dónde reside la verdad sobre el consumo.
Las informaciones sobre la generación por tipo de combustibles en el SENI las publica periódicamente la CDEEE en su informe de desempeño. Asumamos que los datos de consumo real de FO#6 y FO#2 son los publicados por el OC-SENI, el cual los consolida a partir de las informaciones que mensualmente les declaran las empresas generadoras. Utilizando estas dos fuentes se puede elaborar el ratio de rendimiento o relación kWh generado por galón de combustible (FO#6 ó FO#2) para las generadoras adheridas al SENI.
Durante el período 2009-2016, la relación kWh/galón de FO#6 osciló entre 19.7 y 16.9, mostrando un rango de variación moderado si se tiene en cuenta que la razón kWh/galón de combustible es una variable que reacciona al nivel de la generación, la calidad del combustible e incluso a las condiciones ambientales. En el caso de FO#2, sin embargo, la varianza en el ratio de rendimiento es muy elevada, pues la razón kWh/galón de FO#2 osciló entre 18.0 y 8.2, con una marcada tendencia a la baja entre el 2009 y el 2013, la cual podría ser parcialmente explicada por la baja de 66.6% en la generación con FO#2 en ese período.
No hay dudas de que el sistema de drawback con adelanto real de los impuestos tiene un impacto sobre el flujo de caja, las necesidades de capital de trabajo y los gastos financieros de las generadoras. La magnitud dependerá del monto real del consumo de combustibles y la tasa de interés a la que las empresas obtendrían el financiamiento de los bancos, los cuáles prestarían feliz esos recursos a un sector de tan bajo riesgo crediticio, en detrimento de otros, incluidas las Mipymes, que verían reducir sus fuentes de financiamiento.
¿Existe una opción que logre el mismo efecto disuasivo de las filtraciones que persigue el drawback con adelanto real de impuesto? Si, un drawback con adelanto virtual del los impuestos acompañado de una fianza de fiel cumplimiento y de ejecución inmediata en el tiempo establecido en los acuerdos que las empresas generadoras firmarían con la DGII (o DGA).
Cada empresa tendría un estado de situación con la DGII, con una columna de débitos que registraría el monto de los impuestos virtualmente adelantados a la DGII, una columna de créditos que registraría el monto del impuesto exento en función del consumo de combustible utilizado en la generación según reporte el OC-SENI con la verificación de la SIE y del DFH-MH, y una de balance que mostraría el saldo deudor de la empresa generadora con la DGII, a ser liquidado en el tiempo estipulado en los acuerdos, variable que debería ser consensuada entre los organismos oficiales y los generadores privados para evitar que el mecanismo derive en deseconomías de escala en la compra de combustibles que terminen encareciendo su adquisición y afectando a las EDES. Si llegado el momento, el generador se niega a pagar, se ejecutaría la fianza.
Si a una opción como la planteada también fuese criticada, lo recomendable sería entonces mantener el sistema de drawback con pago real de impuestos recientemente creado. l
