Este es el título de un nuevo informe que acaba de publicar el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Con un rigor y cuidado difícil de emular, este relativamente voluminoso documento hace un rescate definitivo de las políticas de desarrollo productivo como un componente ineludible del esfuerzo de desarrollo.
Hace 20 años hubiese sido impensable que un libro como ese pudiese ser publicado por un organismo financiero internacional. Esto da cuenta del significativo cambio que han experimentado los consensos en la última década. Las políticas de fomento a la producción ya no son más una mala palabra y empiezan a estar de vuelta en el centro del debate.
El argumento en defensa de la intervención del Estado para el fomento del desarrollo productivo en países en desarrollo data desde mediados del siglo pasado y contribuyó a apuntalar los esfuerzos de industrialización deliberada de esa época. Este se centra en la idea de que, en muchas circunstancias, el mercado por sí sólo no puede dar los resultados deseables y posibles, y que muchos emprendimientos viables no logran nacer o desarrollarse por falta de bienes públicos tales como protección de la propiedad, infraestructura pública, educación, información oportuna y adecuada, procesos razonables para establecer un negocio, y controles fitosanitarios. Cuando el mercado no funciona de la manera esperada, se habla de “fallas de mercado”, que podrían ameritar la acción pública.
Sin embargo, distinto al pasado, el aporte del BID está lejos de ser una defensa a ultranza de la participación activa del Estado en impulsar la productividad.
También advierte de los riesgos que la intervención entraña, en la medida en que a los mercados imperfectos no se les oponen los gobiernos perfectos sino más bien aparatos públicos plagados de problemas que no garantizan resultados deseables. De allí que no se pueda dar por sentado que las políticas terminarán por resolver los problemas del mercado.
Pero además, diferente de muchas otras políticas públicas, las de desarrollo productivo son particularmente difíciles porque los problemas no son evidentes. Las fallas de los mercados son múltiples y se expresan con intensidades diferenciadas. En algunos casos se trata de que una débil infraestructura, en otros de una falta de coordinación entre potenciales inversionistas para que realicen las inversiones simultáneamente y todos puedan beneficiarse; en otros se necesita garantizar la salud, y en otros más hace falta investigación básica para beneficio de todo el mundo. Eso hace necesario que se identifiquen previamente los problemas para justificar bien algún tipo de respuesta gubernamental, y no simplemente dar exenciones para garantizar la rentabilidad de las inversiones.
Otros elementos que las complican aún más son los siguientes. Primero, de la misma forma en que los problemas no están pre-escritos, las políticas tampoco. Cada circunstancia que amerite una respuesta pública, requiere de un conjunto particular de políticas. No debe haber tal cosa como paquetes prediseñados.
Segundo, hacer política de desarrollo productivo requiere un sector público capaz, con personal altamente calificado porque se trata de aplicar conocimientos altamente especializados y que se relacionan principalmente con las ciencias y la investigación y el desarrollo. Esos recursos son frecuentemente escasos.
Tercero, los resultados de las políticas de desarrollo productivo se dan en el largo plazo y con tiempos distintos a los políticos; esto hace que haya incentivos insuficientes para quienes toman decisiones. Cuarto, este tipo de política requiere de una estrecha colaboración con el sector privado porque son las empresas las que más conocen de sus problemas y sus retos.
Quinto, precisamente por lo anterior, el riesgo de captura del sector público es muy alto. Por ello, se requiere blindar al Estado de influencias que lo que buscan es rentas y privilegios. Reglas que obliguen a la transparencia y la participación de actores no privados pueden contribuir a ello. Sexto, también se requiere lograr altos niveles de cooperación entre instituciones de gobierno porque atacar los fallos de mercado demanda de acciones múltiples en diversos frentes. En el Estado dominicano, esto es poco conocido.
Como se advierte, impulsar la producción y la productividad para hacer lo que el mercado debería y no puede requiere de un Estado mucho más capaz pero también diferente al que nos gastamos. Supone uno que deje de poner énfasis en lo que siempre ha hecho, dar exenciones, y se concentren en lo que pocas veces ha hecho: crear entornos más favorables para la inversión, el aprendizaje continuo y el escalamiento tecnológico.
