El modelo de exportación de servicios que se impulsó en el país desde finales de los ochenta no ha funcionado a largo plazo para generar un bienestar de base amplia. Contribuyó a sacar al país de la crisis de divisas de esa época, al incrementar las exportaciones de manufacturas de zonas francas y de servicios turísticos, y a generar empleos; y proveyó las bases para un período relativamente largo de alto crecimiento económico. Pero, las formas concretas que adoptaron los funcionamientos de esos sectores, la debilidad de los vínculos entre ellos y la economía nacional, las barreras institucionales y legales que les separan, incluyendo los incentivos, y las generalizadas debilidades productivas y competitivas de las empresas que operan bajo el régimen nacional han terminado comprometiendo la capacidad de los servicios de exportación de halar la economía, de expandir su impacto sobre el resto, de generar más empleos de calidad, y de escalar tecnológicamente.
Las zonas francas y el turismo continuarán siendo actividades de un gran peso en la economía. El país continuará siendo un importante destino para quienes buscan sol, playa y arena, y el sector continuará creciendo de manera vigorosa. Igualmente, el país continuará formando parte de redes globales de producción de manufacturas a través de las empresas de zonas francas. Y ambas actividades, en las que el país tiene ventaja comparativa porque tiene los recursos naturales, el clima, la fuerza de trabajo y la ubicación adecuadas, hay que seguirlas aprovechando.
Pero tiene que haber claridad en que si siguen operando como hasta ahora y si no hay cambios en el contexto productivo e institucional actual, no harán la diferencia. Por eso, la pregunta es qué hacer para superar las limitaciones del modelo.
Lo que se puede hacer se resume en tres palabras: encadenar, escalar y diversificar.
Zonas francas
Un esfuerzo por superar las limitaciones que tienen las manufacturas de zonas francas para impactar a muchos más sectores en la economía, para crear empleos de más calidad y con mayores salarios, y para lograr derramar más beneficios en aprendizaje tecnológico puede implicar al menos cuatro cosas.
Primero, desarrollar programas de proveedores que habiliten a las empresas nacionales a proveer insumos a las empresas de zonas francas. Se trataría de programas diseñados para actividades específicas en las que se haya identificado potencial de sustituir importaciones. Por ejemplo, empresas nacionales fabricantes de productos plásticos podrían convertirse en proveedoras de algunos insumos para empresas que fabrican dispositivos médicos. Algo similar podría ocurrir con las empresas de zonas francas que producen artefactos eléctricos. Igualmente, puede lograrse mayor participación de empresas que operan bajo el régimen nacional en los etiquetados y empaques.
A riesgo de tener una visión limitada al respecto, en el caso de las empresas de zonas francas productoras de cigarros y puros, que importan una parte de sus insumos (p.e. hojas de tabaco de ciertas características y calidades), podría considerarse un programa de apoyo desde el Instituto del Tabaco (INTABACO), y de instituciones de investigación agropecuaria como el Instituto Dominicano de Investigaciones Agrícolas y Forestales (IDIAF), o del Instituto de Innovación en Biotecnología e Industria (IBII), para diversificar y mejorar la calidad de las hojas de tabaco, incrementando la participación de las hojas cultivadas en el país.
Cada actividad tiene especificidades productivas que tendrían que ser consideradas, y el desarrollo de programas de este tipo debería estar bien justificado en base a méritos y potencialidades.
Segundo, identificar, en un esfuerzo permanente, las actividades de zonas francas donde haya oportunidades para escalar, esto es, actividades en las que haya potencial para involucrarse en procesos más complejos, con mayor demanda de capacidades tecnológicas y de conocimiento, con mayor potencial de encadenamientos y/o que sean complementarias a las existentes, y que contribuyan a impulsar su competitividad. Esto permitiría dar una orientación estratégica a la atracción de inversión extranjera, priorizando aquellas con potencial de ese tipo y en las que no haya capacidades nacionales para lograrlo. El objetivo es inducir un tipo de expansión de las zonas francas hacia actividades con más impactos en el desarrollo productivo y el bienestar.
Un ejemplo interesante es el caso de la fabricación de dispositivos médicos en Costa Rica, cuya competitividad estaba limitada por la ausencia de facilidades de esterilización de esos productos en el territorio. Esto encarecía los procesos porque obligaba a las empresas a enviarlos al extranjero para ese fin. La respuesta del país fue dirigir esfuerzos a atraer a una empresa dedicada a esterilizar esos dispositivos. La misión tuvo éxito y los resultados fueron positivos. Costa Rica consolidó su posición como exportador importante de dispositivos médicos y agregó valor a su oferta de exportación. En el país, esa tarea está pendiente.
Tercero, facilitar las relaciones comerciales entre las empresas de zonas francas y las empresas que operan bajo el régimen nacional. En la actualidad, un conjunto de rigideces normativas que buscan reducir el riesgo de fraude fiscal, dificulta las relaciones entre estas empresas, limitando los encadenamientos.
Cuarto, hay que repensar todo el esquema de incentivos para las zonas francas, procurando migrar desde uno que es una suerte de cheque en blanco (exenciones sólo por el hecho de ubicarse en una zona franca y exportar), hacia otro que otorgue premios fiscales y de otra naturaleza por los resultados logrados en número de empleos, calidad de los empleos, transferencia de tecnología, compras locales (en la medida en que lo permitan las normativas internacionales), y/o ubicación de las empresas favoreciendo zonas priorizadas.
Turismo
Por su naturaleza, es difícil que en una economía del tamaño de la dominicana, el turismo se convierta en su espina dorsal, aun creciendo intensamente. Esto básicamente porque la compra de energía, alimentos y bebidas, y el pago de salarios, que son los insumos y factores fundamentales de la actividad, son insuficientes para arrastrar al resto de la economía.
Sin embargo, hay potencial para hacer que el turismo tenga un mucho mayor impacto sobre la economía. Por un lado, se pueden desarrollar iniciativas que incrementen las compras nacionales de los hoteles, las cuales ya son significativas. Esto supondría principalmente poner en capacidad a las empresas de proveer bienes de mayor calidad y diferenciados por su origen y características que fomenten la demanda de los y las turistas. Igual que en el caso de las zonas francas, habría que desarrollar programas de proveedores acompañados de apoyo críticos para mejorar la calidad o para incrementar la producción total en el caso que sea insuficiente. Por ejemplo, el espacio parece abierto en el caso de las carnes, y de los pescados y mariscos.
Por otro lado, como se ha dicho tantas veces, probablemente el mayor reto es diversificar la oferta turística, yendo más allá del producto “todo incluido”. Esto permitiría incrementar los derrames porque los turistas no se limitarían a consumir y gastar en los estrechos espacios de los hoteles, sino fuera de éstos y en una mayor variedad de productos y servicios.
Pero esto pasa por ordenar los territorios (ley de ordenamiento territorial y su implementación), y regular el uso del suelo, por transformar radicalmente las municipalidades, especialmente la de los polos turísticos, fortaleciendo sus capacidades y haciendo que cumplan su misión, por mejorar significativamente la seguridad pública, y por desarrollar nuevas ofertas de servicios que sean apreciadas por los y las turistas. En otras palabras, diversificar el turismo requiere mejorar significativamente los entornos, haciéndolos atractivos y seguros.
El Gobierno se ha propuesto incrementar el número de turistas que arriban al país. Aunque lo dicho arriba es una perspectiva distinta, no son propuestas opuestas porque el negocio de los viajes y el turismo es uno de volumen. Es el volumen (aviones llenos), lo que garantiza bajos costos de transporte. Por eso, el volumen necesita el complemento de una oferta distinta que se adicione al “todo incluido” y que incremente el derrame económico en los territorios.
A los servicios de exportación hay que aprovecharlos “dándoles la vuelta”. Esto supone dejar de ser pasivos y buscar activamente conducirlos por una senda de objetivos deseables. Es la forma de ponerlos al servicio del bienestar de la gente.
