El análisis de la propuesta presupuestaria, que cada año estamos obligados a hacer, se ha vuelto un ejercicio aburrido. La razón es que las innovaciones son pocas. La propuesta para 2018 no es la excepción. No es que los presupuestos deban hacerse para entretener a los y las analistas, sino que los retos que implica enfrentar el sostenido desbalance fiscal y los fuertes déficits de servicios públicos de calidad son tan grandes que ameritan audacia.
Lo anterior no pretende menospreciar las tremendas restricciones fiscales que tenemos, y que reducen los márgenes de maniobra. Una economía altamente informalizada y con la mayoría de la población en actividades precarias y de muy bajo ingreso, un incumplimiento tributario que es (60% en el Impuesto sobre la Renta y más de 40% en el ITBIS), un sistema tributario pone insuficiente énfasis en la tributación sobre la riqueza acumulada, y amplias exenciones, algunas de ellas difíciles de justificar, tanto desde el punto de vista de la equidad como del desarrollo productivo, son algunas de las más importantes.
Encima de eso, el Estado carga con un subsidio al sector eléctrico que, en los últimos años, en el contexto de bajos precios del petróleo, ha sido equivalente al 1% del PIB (más de 30 mil millones de pesos), pero que en el pasado ha llegado hasta 3% del PIB.
Mientras, la carga de la deuda pública crece año a año porque, como los ingresos son insuficientes, el Estado se endeuda, y no se evidencia una estrategia clara para contener el crecimiento de la deuda y eventualmente reducir su peso.
En piloto automático
En ese contexto, reconocidamente restrictivo, para 2018, el Gobierno propone esencialmente seguir en la misma senda de los últimos años: hacer crecer el gasto en niveles similares, mantener el déficit público casi inalterado, mantener casi intacta la distribución del gasto por uso económico (gasto corriente y de capital), por destino o función (gasto en funciones sociales, económicas, etc.), y por institución ejecutante, e incrementar el endeudamiento para cubrir el déficit y pagar por las deudas vencidas.
Hay quienes argumentan que los pocos cambios propuestos tienen que ver con que se sigue el Presupuesto Plurianual del Sector Público, y que eso responde a prioridades de gobierno y de la Estrategia Nacional de Desarrollo. Si es así, ese presupuesto merece ser revisado, porque sigue empujando al país en una carrera de deuda creciente, al tiempo que no da los giros que son posibles lograr en la cantidad y calidad de los servicios públicos. Esto no es una cuestión técnica presupuestaria sino de prioridades de políticas que requieren de instrucciones precisas desde el nivel político.
Pero, mientras se perciba que lo que se hace funciona en lo político y mientras se pueda hacer, porque hay financiamiento, hay pocos estímulos para cambios significativos.
Los ingresos
El Gobierno proyecta recibir ingresos por 650 mil millones de pesos, de los cuales 602 mil millones serían recibidos por el Gobierno Central. Esto es un incremento de 12.3%, respecto a 2017. La cifra es muy optimista. El PIB nominal, un buen referente para estimar el crecimiento de los ingresos, aumentará en 9%. Suponer que crecerán en más de 12% puede estar sobreestimando el incremento en más de 35%.
La apuesta parece ser a una mejora notable en las recaudaciones por impuestos selectivos al consumo, presumiblemente como resultado de la implementación de medidas encaminadas a reducir la evasión de los impuestos sobre alcoholes y combustibles. Por alcoholes, la propuesta de presupuesto estima un incremento de 28%. Hay que reconocer que viene precedida de un aparente éxito en el esfuerzo, pues en 2017 se estima que terminará aumentando en más de 32%. Por el impuesto ad-valorem a los combustibles, estima un aumento de 26% en los ingresos. También presume un incremento relevante en las recaudaciones aduaneras. En el caso del ITBIS, también asume un crecimiento por encima de lo que predeciría el crecimiento económico, aunque proyecta una caída de los ingresos que resultan del proyecto Barrick-Pueblo Viejo desde casi 14 mil millones en 2017 hasta 9,400 millones en 2018.
Los gastos
Se propone un crecimiento del gasto de cerca de 10%, para alcanzar 689 mil millones en el Gobierno Central y 733 mil millones en el Gobierno General.
A nivel agregado, no se advierten cambios importantes en la dirección del gasto ni en las asignaciones por institución. El gasto corriente absorberá casi el 85% del gasto total y el de capital un 15%. El gasto social se mantiene congelado en 48% del gasto total, del cual la mitad se destina a educación pre-universitaria y un cuarto a salud (incluyendo agua y saneamiento).
No obstante, el Gobierno está previendo una reducción de las transferencias al sector eléctrico desde 32 millones en 2017, hasta menos de 24 mil millones en 2018. La reducción de las transferencias de capital, presumiblemente por la reducción de la demanda de recursos para la terminación de las plantas de Punta Catalina, son las que explican, en más de un 70%, esa caída.
Adicionalmente, aunque las asignaciones por institución casi no cambian en términos porcentuales respecto al gasto total, donde se advierte mayores subidas son en la Presidencia de la República y el Ministerio de Defensa. En el primero para financiar programas específicos, y en el segundo para cumplir con el compromiso de aumentos salariales.
Proyectos interesantes
Sin embargo, hay algunas iniciativas que, aunque su peso presupuestario es bajo, son interesantes y merecen apoyo, acompañamiento y seguimiento crítico:
– Ciudad Mujer, con una asignación de algo más de 1,100 millones de pesos. Se inspira en las experiencias de El Salvador, Honduras y Brasil, pero es necesario definir y divulgar el contenido preciso del proyecto;
– el Proyecto de Recuperación de Cuencas Hidrográficas, con unos 2,500 millones. Es urgente enfrentar este tema para proteger las aguas y reducir la vulnerabilidad;
– el proyecto del nuevo Domingo Savio, con unos 2 mil millones de pesos. El mecanismo de financiamiento de viviendas con fondos de fideicomiso es insuficiente para enfrentar el déficit habitacional, y el aporte público directo a favor de hogares muy pobres, como es el caso de este proyecto, tanto para vivienda como para hábitat, es indispensable, aunque ameritaría muchísimo más recursos;
– el plan Quisqueya Digna contra la pobreza, con mil millones asignados y que prioriza 50 municipios con intervenciones integrales; y
– la puesta en funcionamiento del INTRANT para el ordenamiento del transporte y la eliminación de las duplicidades institucionales que prevalecen.
Por último, cabe mencionar también a “República Digital” que, distinto a los otros, tiene una asignación alta: 7 mil millones de pesos.
Déficit y deuda pública
El Gobierno propone mantener el déficit público casi inalterado, en unos 87 mil millones de pesos, equivalentes a 2.2% del PIB. En 2017, la meta es de un déficit de 85 mil millones de pesos o 2.3% del PIB.
Para financiar ese déficit, pero además, para cubrir los vencimientos de deuda pública, el Gobierno se propone pedir prestado la impresionante cifra de 213.6 mil millones de pesos o 4,260 millones de dólares, equivalente a 5.5% del PIB. Esto es más de 40 mil millones de pesos (650 millones de dólares), más que en 2017, cuando se terminará tomando prestado casi 172 mil millones de pesos o 3,600 millones de dólares.
¿Por qué tanto si el déficit no variará? Porque tiene que pagar vencimientos de deuda por casi 127 mil millones, casi 40 mil millones más que en 2017, e intereses por cerca de 135 mil millones, unos 20 mil millones más que este año. En total, los pagos de deuda en 2018 subirán en unos 60 mil millones de pesos. Entre ellos, llama la atención que hay casi 58 mil millones (¡más de 1,100 millones de dólares!) en “cuentas por pagar”, o sea, deuda que no se registra como tal y que aparenta que resultan de facturas que no serán pagadas este año, sino el próximo con el objetivo de cerrar el año con mejores números
El resultado inmediato será que la deuda pública (sin considerar la del Banco Central), subirá en 1,700 millones de dólares, llevándola por encima de los 30 mil millones de dólares (41% del PIB).
A pesar de algunos atractivos proyectos como los mencionados, el de 2018 es presupuesto que es más de continuidad que de cambio. Se pudo haber tenido el coraje y la visión para haber hecho mucho más.
