El Estado dominicano es en materia impositiva el mayor socio de las empresas privadas, y en ocasiones actúa como el principal promotor del desarrollo y expansión de los sectores productivos, desprendiéndose de una proporción de los ingresos que en su primera función debería recibir por su papel de recaudador de impuestos.
En la función de “accionista mayoritario” pero sin aportar al capital participa hasta en un 27% de los beneficios de las empresas, mientras que en el papel de promotor se “sacrifica” en el cobro de impuestos en una proporción que representa hasta el 6% del PIB, según los cálculos del Ministerio de Hacienda.
La historia del Estado promotor no es reciente. Data de la década de los años 60, cuando se aprobó la Ley de Incentivo y Protección Industrial, una legislación que posibilitó la consolidación del parque industrial dominicano, y el inicio del sector zonas francas, con la correspondiente clasificación que daba a las empresas para su tratamiento impositivo, tanto para el Impuesto sobre la Renta como para el arancel.
Esa ley, generosa en exenciones, fue derogada por el Código Tributario aprobado en la ley 11-92, que desmontó el amplio régimen de incentivos fiscales que existía para entonces. Pocas legislaciones de incentivos sobrevivieron a ese código. Una de ellas fue la de incentivo turístico y la creada especialmente para las zonas francas.
Más leyes
Con el tiempo otras leyes de incentivos se fueron aprobando, y ahora existen al menos 10 normativas que eximen del pago de impuesto capitales y beneficios que se invierten o reinvierten en actividades entendidas como prioritarias para desarrollar zonas o actividades económicas específicas.
Pero nuevamente el fisco está pasando sus ojos recaudadores sobre el volumen de recursos que entiende deja de percibir, y quiere fiscalizarlo para hacerle un estudio de costo-beneficio.
El propósito de ese estudio es determinar cuáles incentivos son realmente importantes para promover la producción y cuáles son factibles de ser eliminados en un futuro proceso de reforma.
El Estado ha mantenido un comportamiento pendular, creando, eliminando y ajustando leyes de incentivos.
Después del desmonte del Código Tributario se crearon nuevas legislaciones promotoras. Las más recientes son, entre otras, la Ley de Cine, la Ley de Desarrollo de las Energías Renovables, la Ley de Desarrollo Fronterizo, la Ley de Desarrollo del Mercado Hipotecario y Fideicomiso, la Ley de Transformación del BNV en Bandex, Ley General de Electricidad y la Ley de Proindustria. Esta última fue concebida en parte con los principios desarrollistas de la desaparecida ley 299, aunque con un criterio finito. La primera etapa fue agotada y se aprobó una ampliación.
El propósito fundamental fue que esa legislación, vía los incentivos que contempla, propicie la renovación del parque industrial, mediante la adquisición de maquinarias y equipos nuevos y más eficientes.
Existen, en sentido global, 31 conceptos o disposiciones legales que crean incentivos tributarios a distintos sectores, por diferentes razones. Es una estructura montada sobre la base de aplicarles menos impuestos, para desarrollar actividades determinadas.
Ocho leyes impositivas, en tanto, también generan gastos tributarios. Ocho leyes impositivas, en tanto, también generan gastos tributarios. Junto a las otras 31 disposiciones, forman un universo de 39 leyes que en una u otra dirección impactan en la cantidad de recaudación que debe obtener el fisco.
Hay facilidades impositivas, como exoneraciones por ley y por facilidades que, como la entrega de combustibles sin el pago de impuesto para transportistas de carga y pasajeros, también son parte del historial facilitador del Estado, aunque no para promover el desarrollo, sino para mejorar la operatividad de algunas áreas o actividades. En ese caso, Hacienda no lo incluye dentro del gasto tributario, aunque sí plantea que restan al volumen de recaudación.
En forma general, para el año en curso el Ministerio de Hacienda ha estimado que el impacto de esas liberaciones de impuestos (que en el argot presupuestal se conoce como gasto tributario), será de unos RD$212,378.9 millones, equivalente a un 6.5% del producto interno bruto.
El grueso de esos recursos que el fisco dejará de percibir este año está dado por la cantidad de bienes y servicios que todavía no son alcanzados por el Impuesto a las Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS), que según el estimado de Hacienda, suman RD$103,418.1 millones, para una equivalencia del 48.7% del gasto tributario total y un 3.2% del PIB.
El segundo mayor concepto de gasto tributario esperado para este año corresponde al sector patrimonio, con un estimado de RD$27,653.4 millones, equivalente al 13% del valor que no se recaudará y un 0.9% del PIB, y el tercer mayor componente corresponde al Impuesto Selectivo al Consumo a los Hidrocarburos, con una proyección de RD$25,026.3 millones, que representarían un 11.8% del sacrificio fiscal estimado.
El Ministerio de Hacienda calcula que por concepto de Arancel e Impuesto sobre la Renta el gasto tributario será de RD$23,386 y RD$22,466.8 millones, respectivamente. Por otros impuestos selectivos al consumo estima un gasto tributario de RD$9,761 millones. l
Zonas francas y turismo, dos ejemplos con cifras
Las zonas francas de exportación y el turismo representan dos actividades que desarrolladas en base a un esquema de incentivos fiscales, tienen cifras acumuladas que muestran su impacto en la economía. Las zonas francas ya exportan bienes anuales por más de US$5,000 millones, con unos 160 mil empleos creados.
El turismo es el mayor generador de divisas, con unos US$6,000 millones y una demanda interna por aproximadamente US$600 millones, en bienes principalmente agroindustriales.
Las compras locales del turismo se convierten en una especie de exportación sin costo de flete, porque son extranjeros que visitan el territorio dominicano quienes consumen esos bienes localmente. Traen las divisas al territorio dominicano.
