No hay que llorar la muerte de un viajero; hay que llorar la muerte de un camino.
Andrés Eloy Blanco
En tiempo presente
Cerca de un siglo le tomó a nuestra nación construir la extensa y bien distribuida red vial que hoy apreciamos. Todas las ciudades, municipios y parajes del país son ahora fácilmente accesibles a través de una retícula formada por 5,400 kilómetros de autopistas y carreteras, en adición a 12,700 kilómetros de caminos y trochas vecinales. Las carreteras principales (con 1,400 kilómetros de longitud) poseen una configuración radial que nace en Santo Domingo y se ramifica hasta los principales centros urbanos. Su importancia es tal que cerca de 70% de la carga (medida en toneladas-km) y más de la mitad de los viajeros que circulan en el territorio nacional (computados en pasajeros-km) se mueven sobre esa red troncal.
En los últimos decenios, la prioridad del Estado dominicano se orientó hacia la ejecución de extensos corredores viales que acceden a las principales zonas turísticas. Por ejemplo, en dos horas se recorren actualmente los 190 kilómetros que separan la capital dominicana de los centros hoteleros de Boca Chica, Guayacanes, Juan Dolio, La Romana, Cap Cana y Punta Cana. En conjunto, las instalaciones aledañas a esta autopista reciben anualmente más de cuatro millones de turistas, y en ellas se cuentan más de 50 mil habitaciones de hoteles y resorts.
Este énfasis en la infraestructura terrestre ha propiciado asimismo el desarrollo de rutas que permiten circunvalar importantes ciudades como Santo Domingo, Santiago, La Vega, San Pedro de Macorís y La Romana. El desarrollo de nuevos trayectos ha favorecido la unificación regional y el acceso a zonas de auge agrícola y fabril. La inversión pública materializada durante las últimas décadas ha configurado un patrimonio vial cuyo valor de reemplazo se acerca a US$21,000 millones (alrededor de 24% del PIB nacional de 2019).
Con todo, resulta hoy alarmante la ausencia de un sistema de gestión con capacidad para garantizar la sostenibilidad económica de esta invalorable infraestructura.
El pasado inmediato y algunas lecciones imborrables
Como casi todas las administraciones viales de América Latina, la nuestra no suele gastar dinero para reforzar las carreteras al iniciarse la etapa crítica del ciclo de vida de un pavimento. Nos referimos a ese breve período en que el desgaste lento y poco visible se torna acelerado y notorio aun ante los ojos del profano. En palabras llanas, nuestra conservación vial ha consistido históricamente en la aplicación del viejo método de la “rueda chirriante” (‘aceita la rueda, que está rechinando’). Acometemos la reconstrucción de un camino al cabo de 20 o 25 años de servicio, en una fase que generalmente excede el quiebre y se acerca más a la descomposición total de sus estructuras.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha calculado que cada dólar no invertido oportunamente en la conservación vial representa pérdidas entre 1.5 y 3% del PIB anual, expresadas en mayores costos de operación de vehículos, en costos de reconstrucciones evitables, en mayores tiempos de viaje, en pérdidas de mercaderías y en daños por accidentes en las carreteras, entre otros perjuicios.
En los años 70 de la pasada centuria, el Banco Mundial intentó plasmar en el país un modelo de administración vial a través de la Secretaría de Estado de Obras Públicas. Con tan loable propósito (que muchos interpretaron como un exorcismo a nuestra mala práctica ancestral) fue contratada la firma consultora norteamericana Roy Jorgensen Assoc. (RJA), con gran experiencia en la materia de gestión vial.
Los consultores de RJA elaboraron documentos técnicos y manuales de instrucción, además de brindar entrenamiento a ingenieros, operadores de maquinarias y obreros en las diferentes actividades de la conservación vial. El Banco Mundial sufragó la adquisición de equipos y otras facilidades destinadas al programa.
El sistema desarrollado por la Jorgensen abarcaba los capítulos siguientes: (1) inventario detallado de las carreteras, (2) identificación de las actividades de mantenimiento, (3) normas de cantidad, (4) normas de ejecución, (5) cronograma de trabajo y (6) evaluación y control de calidad las obras.
Desde el punto de vista práctico, el nuevo modelo (i) determinaba las operaciones de mantenimiento más frecuentes en la red vial, (ii) realizaba un censo anual de las características y condiciones de los caminos; (iii) establecía empíricamente las cantidades unitarias de trabajo a realizar por cada unidad de inventario vial; (iv) definía las normas de ejecución, (v) cuantificaba los recursos necesarios (equipos, materiales, personal) y (vi) computaba el rendimiento previsible en cada actividad.
Como resultado, se calculaba: (a) el plan de trabajo y (b) el presupuesto anual para mantenimiento de la red de carreteras. Por último, quedaban establecidos los mecanismos institucionales a cargo de fiscalizar y evaluar los resultados del programa.
La implantación del nuevo modelo constituyó un cambio sin precedentes, así en la práctica como en la mentalidad de los ingenieros viales del país. El proyecto funcionó de manera aceptable durante los primeros años. Luego –y dada la presencia de razones que nunca han dejado de estar entre nosotros– los resultados declinaron. Y como era también predecible, el sistema se vino abajo.
De 1,500 trabajadores requeridos por el programa de mantenimiento de carreteras (operadores de equipos, obreros especializados, personal de apoyo) la nómina fue inflada hasta alcanzar unos 14,000 asalariados. En tal situación, los recursos no alcanzaban para adquirir combustible, piezas de repuesto e insumos de construcción (asfalto, grava, arena, cemento, etc.).
Apenas funcionaban adecuadamente tres o cuatro de cada diez maquinarias (tractores, rodillos, cargadores frontales, excavadoras, motoniveladoras, camiones de volteo, mezcladoras de hormigón) y, más dramático aun, tan sólo se alcanzaba un 20% o 25% de las metas físicas previstas.
De este modo las cosas, y en muy pocas palabras, aquel promisorio modelo de mantenimiento de carreteras respaldado en los años 70 por el Banco Mundial sencillamente colapsó.
