El impacto del gasto público en la equidad

La historia dominicana y la de los países de América Latina y el Caribe revelan que el crecimiento económico y la estabilidad son condiciones necesarias pero insuficientes para lograr, de forma consistente y sostenida, un mayor bienestar social.

Hay dos mecanismos a través de los cuales, el crecimiento se puede traducir en prosperidad de las personas. El primero es el empleo. El crecimiento tiene que ser de calidad, lo que quiere decir, entre otras cosas, que debe resultar en la creación de empleos decentes a una velocidad mayor a la que crece la fuerza de trabajo, de tal forma que una proporción creciente de personas encuentren oportunidades laborales satisfactorias.

El segundo es el gasto público. Una proporción importante del ingreso nacional, es decir, de la riqueza producida, es capturada por el Estado a través de impuestos y se convierte en gasto público. Esa proporción oscila entre 10%-15% del PIB en el caso de los países de ingresos medio bajos, y hasta 35% -40% en los países más ricos. Cuánto se gasta, en qué se gasta y cómo se haga tiene implicaciones importantísimas para el bienestar general porque de eso depende cuántos recursos se transfieren a las personas y hogares pobres, y cuántos se invierten en la creación de capacidades de aquellas personas que nacieron en condiciones de desventaja y que, de otra manera, no tendrían la posibilidad de aprovechar oportunidades. En otras palabras, influye de forma determinante en la acumulación de capital humano y en la potenciación de la productividad de las personas.

El reporte anual del BID de 2018 bajo el título “Mejor gasto para mejores vidas” ofrece una evaluación de la capacidad que ha tenido el gasto público en los países de América Latina y El Caribe para reducir la desigualdad y la pobreza, y apoyar los esfuerzos por fortalecer las capacidades humanas. Responde a cuatro preguntas importantes. Primero, ¿qué fue lo que pasó en la región en esta materia en los últimos años? Segundo, ¿qué incidencia ha tenido la política fiscal en reducir la desigualdad? Tercero, ¿qué tipos de programas y de gasto son los más importantes y cómo han incidido en la equidad y en la formación de capital humano?

¿Qué pasó?

El informe da cuenta de que, hasta mediados de la década pasada, en América Latina y el Caribe, la pobreza y la desigualdad disminuyeron sensiblemente. En 11 años, el porcentaje de personas con ingresos de pobreza cayó a la mitad. Pasó desde 26% en 2004 hasta 13% en 2015. En ese mismo periodo, el Coeficiente de Gini, que mide la desigualdad en la distribución del ingreso, bajó desde 0.53 hasta 0.47.

¿Cuál fue la causa de eso? El informe estimó que esos avances fueron posibles, más que nada, por el crecimiento económico registrado en esos años y menos por las políticas de redistribución del ingreso que se impulsaron, a pesar de que el gasto social creció en un 5% del PIB, pasando desde 10.2% en 1990-1996 hasta 15.2% en 201-2016. Esto arroja dudas sobre la efectividad que han tenido las políticas sociales para impactar de forma decidida en la pobreza y la desigualdad.

En términos generales, el gasto público que tiene implicaciones directas para la equidad y el bienestar de las personas se destina a tres tipos de programas: los que proporcionan protección social, los que redistribuyen el ingreso y los que crean capital humano. Entre los de protección social, el más destacado es el de la seguridad social en salud. Los que redistribuyen el ingreso son típicamente las transferencias monetarias (p.e. Progresando con Solidaridad en Rep. Dominicana) y las pensiones no contributivas (pensiones otorgadas por el Estado sin que hubiera aportes de las personas). Por último, los que invierten en capital humano tienden a ser los de educación y salud.

El informe advierte que la mayor parte del aumento del gasto social en ese período fue dirigido a programas para redistribuir ingreso, esto es, transferencias monetarias y pensiones no contributivas a favor de la población vinculada a la informalidad laboral y no protegida por los esquemas de seguridad social tradicionales.

La limitada cobertura de éstos últimos debido a la alta informalidad laboral hizo que, en un contexto de expansión económica, los gobiernos de América Latina optaran por aumentar el financiamiento a programas que aseguraran un ingreso mínimo a los más pobres.

La política fiscal reduce poco la desigualdad

Una de las conclusiones más importantes del informe es que una parte muy significativa de la desigualdad en América Latina y el Caribe se debe a que la política fiscal es muy inefectiva para redistribuir. Antes de considerar los impuestos y los gastos sociales, la desigualdad en América Latina es apenas 5.3% mayor que en los países desarrollados. Pero cuando se considera el efecto de la política fiscal, en la región, la desigualdad apenas se reduce 4.7%, mientras que en los países ricos lo hace en 38%. En América Latina, Uruguay es el país que más lo logra, pero lo hace menos que el que menos lo logra entre los de la Unión Europea.

¿Por qué la política fiscal ha tenido poco efecto en la desigualdad? Por dos razones. La primera es que el tamaño del gasto público es insuficiente. La segunda es que el gasto es inefectivo debido a que, por falla de diseño o por falta de focalización, beneficia en demasía a la población no pobre. La República Dominicana figura como el segundo país de la región con menor gasto público.

El impacto de las pensiones contributivas es bajo

El estudio encontró que las pensiones contributivas han tenido un efecto muy bajo en la desigualdad porque los ricos reciben un porcentaje más elevado que los pobres en beneficios asociados a la jubilación. En Argentina, el quintil más rico (el 20% de mayor ingreso) recibe el 25% del valor de las pensiones; en Brasil el 29%; en El Salvador el 61% y en Guatemala el 70%. La razón es clara, mientras más informalidad, más se concentran las pensiones en los más ricos, los cuales tienden a estar en la formalidad. En contraste, en los países desarrollados, esas pensiones tienen un efecto distributivo elevado.

En efecto, antes de considerar las pensiones, en América Latina el coeficiente de Gini a mediados de esa década era de 0.51. Cuando se consideran las pensiones, el índice cae a 0.44. Pero en la Unión Europea y los países de la OCDE, el índice de Gini cae de 0.49 a 0.23. Eso significa que los contribuyentes más ricos ayudan a financiar las pensiones de los más pobres, cosa que no pasa en América Latina.

Los subsidios benefician a los ricos

Sobre este tema, hay un importante consenso que el informe reitera. Los subsidios que otorgan los gobiernos tienden a beneficiar demasiado a los no ricos, en parte porque muchos de ellos son a la energía, la cual consumen intensivamente los más ricos. En 2015, el 61% de todos los subsidios a las personas en la región fueron a energía, el cual era equivalente al 0.5% del PIB de ese año. De allí que lo apropiado sea reducir los subsidios generales y procurar focalizarlos mucho más para que el gasto sea más progresivo y tenga mayor impacto en la reducción de la pobreza y la desigualdad.

Las transferencias monetarias benefician a los pobres, pero son ineficientes

Como era esperable, el estudio encontró que los programas de transferencias monetarias y pensiones no contributivas tienen efectos progresivos en la distribución porque benefician a los más pobres. Perú, Uruguay y Brasil son los países con programas de transferencias más progresivos, mientras que los de Guatemala, Bolivia y Nicaragua son los menos progresivos.

Sin embargo, el informe advierte que la calidad de la focalización es limitada, lo que ha impedido que esos programas puedan cubrir a toda la población en pobreza extrema, a pesar de que hay suficientes recursos para ello. Los sistemas de información que se suelen usar para focalizar las transferencias no son suficientemente efectivos, lo que hace que el 26% de todos los recursos invertidos beneficien a los no pobres. En el caso de las pensiones no contributivas, el desperdicio es de 10%. Se calcula que el 39% de las transferencias monetarias y el 49% de las pensiones no contributivas benefician a personas no pobres.

Esto hace que el reto de esos programas sea focalizar bien, con lo cual se podría erradicar la pobreza extrema en la mayoría de los países. Por supuesto, el problema de largo plazo es como “graduar” a las personas, es decir, lograr que no necesiten las transferencias, y como reducir la dependencia de la asistencia social.

El valor de los servicios públicos

Las transferencias y los subsidios, aun bien focalizados, tienen pocos efectos en el capital humano. Los programas que tienen efectos directos y robustos son los servicios de salud y educación. Además, tienen un impacto mucho más elevado en la desigualdad que las transferencias, lo que significa que el gasto en esos rubros es muy pro-pobre, excepto en el caso de la educación universitaria.

Sin embargo, en América Latina el efecto de reducción en la desigualdad del gasto en salud y educación es mucho menor que en los países ricos. En los segundos reduce el coeficiente de Gini en 20% mientras que en la región solo lo hace en 10%. Además, la baja calidad del gasto hace que la distribución de los resultados vaya en la dirección contraria a la equidad: a pesar de recibir mayores beneficios en salud y educación, los pobres continúan observando indicadores de salud y educación más rezagados que los no pobres.

En síntesis, aunque para reducir la desigualdad y acumular más capital humano hay que gastar más en las personas más pobres, el desafío de gastar mejor es inmenso y puede ser decisivo. Lograrlo pasa por mejorar la calidad de la salud y la educación pública, focalizar mucho mejor las transferencias y reducir los subsidios generalizados de los que los ricos se benefician.

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