La República Dominicana es uno de los países de la América Latina y el Caribe que más veces ha reformado su sistema tributario, la mayoría de las veces, teniendo como objetivo un aumento de la presión tributaria. A pesar de ello, la presión tributaria sigue siendo una de las más bajas de la región.
No puede argumentarse que nuestras tasas impositivas son bajas. La tasa marginal máxima del impuesto sobre la renta es de 25%. Aunque el promedio de la región es 29.1%, la distancia no es lo suficientemente amplia como para explicar el porqué nuestro sistema impositivo es de los que menos impuesto sobre la renta de las personas físicas recauda en la región.
En el caso del impuesto sobre la renta sobre las empresas, la tasa uniforme que prevalece en el país es de 29%, en línea con el promedio de 29.6% prevaleciente en la región.
Mientras en América Latina y el Caribe, los gobiernos recaudan en promedio el 5.2% del PIB por concepto del impuesto sobre los ingresos, en República Dominicana apenas recaudamos 3.1%, el nivel más bajo, similar a lo recaudado por Guatemala.
Lo mismo pasa en el caso del Itbis. El sistema tributario dominicano tiene una tasa de IVA que se coloca en el segmento de las tasas relativamente altas de la región. Con una tasa de IVA de 18%, estamos sólo por debajo de Uruguay (22%), Argentina (21%), Chile y Brasil (19%). Nuestra tasa de IVA es casi 3 puntos mayor que el promedio de la región (15.1%).
A pesar de lo anterior, apenas recaudamos el 4.23% del PIB, muy por debajo del 6.11% que recauda la región. Perú, que tiene una tasa de IVA de 18%, similar a la nuestra, recauda 8.31%, el doble de lo que recaudamos nosotros.
Algo sucede en nuestra economía, que limita la capacidad recaudatoria del impuesto sobre la renta y el Itbis, dos impuestos que deberían estar generando 11% del PIB y sólo generan 7.5%, alimentando la presiones de insostenibilidad que evidencian nuestras cuentas fiscales.
Uno de los casos más dramáticos es el de nuestro mercado de electricidad. El sector eléctrico ha venido operando con déficit crecientes que terminan siendo cubiertos por transferencias del Gobierno Central. En otras palabras, de lo que recauda el Gobierno dominicano –uno de los que menos recauda de la región- una parte considerable de recursos tiene que ser destinada a cubrir pérdidas de un sector que no se verifican en la mayoría de los países de la región. Alguien podría decir que el problema se debe a que la tarifa es muy baja. Es cierto que en los últimos años la tarifa eléctrica no se ha reajustado en la magnitud requerida por los aumentos de los precios de los derivados del petróleo. Pero esa no es la fuente principal del déficit.
La baja capacidad de recaudación también se manifiesta en otras áreas de enorme importancia para el financiamiento del desarrollo. Nos referimos a los fondos de pensiones. Ya se han cumplido diez años desde el momento que los trabajadores dominicanos comenzaron a afiliarse al sistema de pensiones basado en la capitalización individual. Todos los aportes realizados por los trabajadores, más la rentabilidad agregada a esos aportes por las inversiones de los mismos realizadas por las AFPs, ha llevado el total de los balances a 7% del PIB a mayo del 2013. Cuando se compara con la magnitud de los balances en las cuentas de capitalización individual que Chile exhibía a los diez años de su reforma (31%), de nuevo quedamos muy por debajo. Estamos conscientes que el 8% del salario, que es lo que finalmente va a parar la cuenta de capitalización del trabajador en RD, es inferior al 10% que existe en Chile. Sin embargo, esa diferencia no puede explicar el porqué a los diez años de la reforma, nuestro sistema de pensiones apenas tiene balances como porcentaje del PIB equivalentes a sólo la quinta parte de lo que registraba Chile diez años después de ejecutar su reforma.
Igualmente desalentadora es la restricción que la falta de transparencia existente en el mercado de tierra está imponiendo a las posibilidades de crecimiento de la economía. Si hoy día no tenemos más inversión privada nacional y extranjera en el país, que pueda generar más empleos e ingresos, y por tanto, mayor recaudación fiscal que permita al Estado atender las necesidades de los que no pueden valerse por sus propios medios, en parte se debe al desorden que prevalece en nuestro mercado de tierra. La realidad se resume así: el inversionista no puede distinguir si está adquiriendo un terreno o comprando un problema que terminará dilucidándose durante 6 ó 7 años, con suerte, en la justicia dominicana.
Detrás del telón de las deficiencias del sistema tributario, del mercado eléctrico, del sistema de pensiones y del mercado de tierra, se entrelazan exenciones, evasiones, hurto, informalidad, déficit de transparencia e ilegalidad.
En el caso del sistema tributario, por ejemplo, las exenciones registran uno de los niveles más elevados de la región. Las personas físicas que devengan un salario en el sector formal inferior a 3.36 veces el salario mínimo no pagan impuesto sobre la renta. Eso explica el porqué el 90% de los asalariados no paga impuesto sobre la renta. En Costa Rica, El Salvador y Honduras el monto exento es de un solo salario mínimo. En Guatemala la exención equivale a 1.37, en Panamá a 2.03 y en Nicaragua a 2.16 salarios mínimos.
Si a eso le agregamos que sólo el 45% de los empleados trabaja en el sector formal, pues el 55% trabaja en la informalidad, donde no pagan impuesto sobre la renta independientemente de lo que ganen, se tiene que sólo 4.5 de cada 100 trabajadores empleados en la economía dominicana pagan impuesto sobre la renta.
En el caso de las empresas la situación no es muy diferente. Se otorgan exenciones al amparo de un número creciente de legislaciones: a las empresas que se instalen en la zona especial fronteriza; a las empresas de zona franca de exportación; a las empresas turísticas ubicadas en polos de desarrollo especiales; a las empresas manufactureras acogidas al régimen de PROINDUSTRIA; a las empresas de manufactura textil y de calzados; inversiones para en la industria del cine; inversiones realizadas por las empresas de energía no renovables; y exenciones a las empresas de la zona financiera internacional, entre otras. Para el 2013 se había estimado que estas exenciones generarían un sacrificio fiscal o gasto tributario por RD$8,500 millones, aunque algunos señalan que la estimación está subestimada. Indican, por ejemplo, que para el caso de la industria del cine se proyectó un gasto tributario de RD$109 millones, muy por debajo del monto que terminará registrándose.
A las exenciones tenemos que agregar una realidad todavía más determinante de la baja productividad de nuestro impuesto sobre la renta de las empresas: la informalidad. La mayoría de las empresas dominicanas operan en la informalidad. Recordemos que el 55% del empleo en el país lo genera el sector informal. Una buena parte de ese empleo ha sido creado por empresas informales, en su mayoría, micro, pequeñas y medianas empresas. Aunque no se tienen informaciones recientes sobre el número de micro y pequeñas empresas y cuántas de estas operan en la informalidad, algunos estiman que de cada 100 empresas existentes en el país, menos de 5 presentan declaración de impuesto sobre la renta.
En el caso de Itbis, las exenciones son enormes. Para el 2013 se estima que el sacrificio fiscal que asume el Estado producto de las exenciones del Itbis ascenderá a RD$85,000 millones, equivalente a 3.4% del PIB. Dentro de ese monto se incluyen las exenciones del Itbis en las compras por internet, las cuáles generan un sacrificio fiscal estimado por el Gobierno en RD$1,242 millones, cuando en realidad es casi 3 veces mayor.
Si nos trasladamos al sector eléctrico, en adición al problema de la exención tarifaria que está implícita en la aplicación de un pliego de tarifas que incorpora niveles importantes de subsidios y rezagos considerables en las tarifas con relación al nivel que establece la tarifa indexada, encontramos que las EDE sólo facturan electricidad a 1.8 millones de clientes, a pesar de que casi 2.7 millones de hogares, empresas y entidades la consumen. En Panamá, las EDE facturan a 27 clientes por cada 100 habitantes. Nuestras EDES, sin embargo, apenas facturan a 18. Si a eso agregamos el hecho de que una parte no despreciable de los clientes facturados, a través de prácticas fraudulentas, logran esconder una parte del consumo real de energía, podemos entender mejor el porqué el Gobierno tiene que buscar este año cerca de US$1,300 millones para cubrir las pérdidas del sector eléctrico.
En el caso del sistema de pensiones, el problema de la lenta acumulación de balances en las cuentas de capitalización individual como porcentaje del PIB, tiene su origen fundamentalmente en el hecho de que tenemos un desempleo de 15%, el más elevado de la región, y como si esto fuera poco, sólo el 45% de los que trabajan cotizan al sistema de pensiones, pues el restante 55% trabaja en el sector informal. En otras palabras, sólo el 38% de la fuerza laboral de nuestra economía cotiza en el sistema de pensiones, pues el 62% restante o está desempleado o trabaja en el sector informal.
En el caso del mercado de tierra, tenemos un segmento formal caracterizado por un déficit de transparencia, pues es difícil saber quienes son los verdaderos propietarios y los precios reales de las transacciones. Los problemas de títulos falsos, propiedades afectadas por solapamientos (título de propiedad cercana cuyos límites abarcan a otra propiedad debidamente titulada), entre otros, llevan una negociación que debería tener lugar en el ámbito comercial privado, al ámbito judicial. La dificultad de tener acceso a la propiedad por la vía formal, ya sea por falta de opciones de financiamiento a largo plazo o insuficiencia de ingresos, da lugar a acciones ilegales e informales, destacándose las ocupaciones que luego crean oportunidades para el desarrollo un segmento informal donde se “transan” propiedades. Con un mercado de tierra tan poco transparente, las inversiones privadas de nacionales y extranjeros son bloqueadas. Parte de nuestro elevado desempleo tiene su origen en la ausencia de un mercado transparente de tierra.
Como se puede advertir, necesitamos un Pacto para transparentar, formalizar y racionalizar los mercados, sectores, sistemas, subsidios y exenciones, que estimule el crecimiento económico y la creación de empleos.
