No está lejos el día en que el gobierno se verá obligado a ajustar sus cuentas porque ha pasado demasiado tiempo con las finanzas en rojo. Esto ha incrementado de manera muy intensa la deuda pública y los pagos asociados. Para 2019 se prevé que el país pagará amortizaciones por casi 3 mil millones de dólares o 3.6% del PIB, y un monto no muy lejano a éste en intereses de la deuda pública. Entre amortización de capital e intereses, el gobierno programa pagar cerca de 300 mil millones de pesos.
Esto es cerca de un 7.5% del PIB, apenas por debajo de la mitad de todos los ingresos tributarios que espera recibir.
La manera en que el gobierno ha enfrentado los crecientes pagos de deuda es contratando nuevos créditos. Le ha ayudado que hemos sido testigos de un largo período de relativamente bajas tasas de interés en los mercados financieros internacionales. Pero es obvio que esto no se puede sostener por mucho más tiempo, y menos en un contexto de alzas en los intereses y en el petróleo.
La idea de ajustar las finanzas públicas generalmente se asocia a contraer el gasto. Sin embargo, no siempre significa eso. El objetivo es bajar el déficit a fin de reducir la necesidad de contratar deuda pública y contribuir a hacer que, eventualmente, el peso de la deuda en el presupuesto no sea insoportable. Para lograr eso, lo relevante es lograr poner a las finanzas públicas en una senda en la que los ingresos crezcan más rápidamente que los gastos.
Ciertamente, contener el gasto puede ser una parte relevante de la ecuación porque ajustar sólo aumentando los ingresos puede no ser viable. La pregunta es cómo hacerlo sin comprometer la misión del Estado de promover el crecimiento económico y el bienestar colectivo. Contar con finanzas sanas a largo plazo es, sin lugar a duda, una pieza crítica del esfuerzo porque el sostenimiento del financiamiento es lo que hace viable la misión. Por esa misma razón, la sostenibilidad financiera no es un fin en si mismo sino un medio, y la disponibilidad de recursos es una restricción.
El comportamiento del gasto público en América Latina y el Caribe
El reporte anual del BID de 2018, conocido como DIA (Development in the Americas, por su nombre en inglés) ofrece interesantes pistas al respecto. Bajo el título “Mejor gasto para mejores vidas. Cómo América Latina y el Caribe puede hacer más con menos”, el informe parte de tres ideas importantes. La primera es que el incremento a largo plazo del gasto y de los ingresos públicos como proporción del PIB está asociado al crecimiento del ingreso per cápita. A medida que la riqueza por persona crece, así lo hace la demanda para expandir y fortalecer los servicios públicos tradicionales, así como para proveer nuevos servicios. Estos servicios pueden a su vez, contribuir a promover la producción de riqueza.
En efecto, los países ricos reciben ingresos públicos y sus gobiernos gastan el doble, algo más de 40% del PIB, de lo que reciben y gastan los países de América Latina (poco más del 20% del PIB), los cuales son, en su mayoría, de ingresos medios. De allí que los países de la región tengan el desafío de incrementar
La segunda idea es que, aunque en América Latina y el Caribe, el gasto público ha crecido notablemente en la última década, alcanzando un 22% del PIB en 2018, este no lo hizo de manera sostenible. De allí que los gobiernos de la región estén forzados a ajustar sus finanzas y hacer que las fuentes de sus ingresos sean más sostenibles, no limitadas a aumentos temporales de la actividad económica como las derivadas de un alza del precio de las materias primas que exportan. También están obligados a hacer que el aumento de los gastos se haga en una proporción razonable al incremento de los ingresos.
La tercera es que, debido a sus débiles instituciones, a estímulos políticos y a las restricciones en el acceso al crédito en tiempos malos, en muchos países de la región, el gasto es procícilico. Eso quiere decir que, contrario a lo recomendable, cuando la economía está creciendo por encima de lo normal, frecuentemente halada por las exportaciones de productos primarios, el gasto púbico crece, reforzando, quizás innecesariamente, el incremento en la actividad, pero cuando ésta crece por debajo de lo normal, generalmente debido a los bajos precios de las exportaciones, los gastos declinan, profundizando la caída en el crecimiento.
Más aún, cuando el gasto total aumenta el que más lo ha hecho ha sido el gasto corriente, frecuentemente dirigido a programas sociales, pero cuando se dan los ajustes, es el gasto de capital (inversiones) el que tiende a contraerse. Esto hace que la participación de las inversiones en el gasto total termine declinando, lo cual reduce la capacidad que tiene el gasto púbico de contribuir al crecimiento porque el gasto corriente, aunque necesario, tiene menos impacto en la actividad económica. En palabras técnicas, el multiplicador de las inversiones es alto y el del gasto corriente es bajo.
Un gasto inteligente
En ese contexto, el informe ofrece alternativas de política que trasciendan la receta tradicional del ajuste fiscal y propone hacer del gasto público uno más inteligente, que de mejores resultados en términos de su contribución a incrementar el acervo de capital físico y humano y de impactar más positivamente en el bienestar. Argumenta que las opciones de ajuste fiscal no se limitan a reducir los gastos y aumentar los impuestos, sino que también se trata de gastar mejor.
Esto significa dos cosas. Primero, hacer las cosas correctas para que el gasto ayude a crecer y a proteger y redistribuir. En otras palabras, gastar en lo apropiado. Segundo, gastar bien, de forma eficiente y de manera que tenga un alto impacto en el objetivo buscado.
El informe argumenta que el gasto público en América Latina es de mala calidad. Por ello, considera que, junto a las políticas fiscales tradicionales, los países se beneficiarían mucho de mejorar la calidad de su gasto. Estima que el gasto de mala calidad en la región alcanza el 4.4% del PIB, y que en República Dominicana es de 3.8%, bastante por encima del informe de OXFAM del año pasado que lo estimó en el país en un monto equivalente a 2.5% PIB.
¿Por qué el gasto es de mala calidad?
Identifica tres razones. La primera es ineficiencia en las compras públicas debido principalmente a la corrupción. Estima que, en el mundo se pierde entre el 10% y el 30% del gasto en los proyectos como resultado de la mala gestión y la corrupción, y dice que la OCDE estima entre un 20% y un 30%. En la Unión Europea, ese costo podría ascender a un 10% de los gastos de proyectos, y en América Latina y el Caribe a un 17% o 1.4% del PIB.
La segunda es el empleo público, especialmente derivada de salarios superiores a los del mercado y a la productividad del personal, en un contexto de contrataciones que no se basan en méritos o habilidades. Estima que las pérdidas por lo que denomina “prima del empleo público” alcanza, en promedio, un equivalente al 1.2% del PIB, pero varía significativamente entre países.
La tercera es las pérdidas por transferencias o subsidios mal dirigidos por errores, fraudes y corrupción. Estas filtraciones son particularmente elevadas en países de ingresos medios y bajos, y son muy frecuentes en los subsidios a la energía, programas sociales y exenciones fiscales. En la región alcanzan el equivalente a 1.7% del PIB y en la República Dominicana las estima en 2.9% del PIB, siendo la mayor parte derivada de exenciones del ITBIS que benefician a personas no pobres.
¿Qué hacer?
El informe se desprenden cuatro líneas de acción para mejorar la calidad del gasto y reducir los impactos del ajuste fiscal. La primera es muy obvia: se necesitan acciones decididas para reducir la corrupción y ponerle fin a la impunidad sistemática. La sanidad económica en general y la fiscal en particular dependen críticamente de ello. La segunda es reducir drásticamente el clientelismo fortaleciendo mucho más la profesionalización del servicio público. Ambas son cosas en las que se ha insistido mucho y no requieren mucha demostración, pero el informe le da al reclamo un nuevo y más robusto soporte argumentativo desde la economía.
La tercera es que hay que racionalizar los subsidios y las exenciones en procura de hacerlos más eficientes y eficaces en el esfuerzo por lograr los resultados que se esperan, tanto en términos económicos (p.e. aumentar inversiones, exportaciones y empleos) como sociales (p.e. focalizar la atención en las personas y hogares en mayor desventaja).
La cuarta es que a la hora de decidir en que gastar, los criterios técnicos tienen que ser tomado en cuenta mucho más y hay que contar con diagnósticos, análisis de costo-beneficio y cálculos de las tasas de retorno de los proyectos.
El informe también aborda la cuestión del impacto de un mejor gasto en la equidad, pero esto quedará para una próxima entrega.
