La mayoría de las reformas tributarias que se han hecho en el país durante los últimos 25 años han sido originadas por “emergencias fiscales” causadas por crisis internas, choques externos y por mandato de acuerdos de libre comercio.En el calendario de reestructuración tributaria, sólo una reforma ha tenido carácter estructural. En todos los casos, el argumento básico ha sido mantener la estabilidad macroeconómica.
El factor causal mayoritario que ha estado presente en las principales propuestas impositivas ha sido el desequilibrio fiscal provocado por factores externos.
La prisa o urgencia ha sido el común denominador de las reestructuraciones aplicadas al sistema impositivo, lo que ha clasificado a la mayor parte de esas incursiones en coyunturales.
La frecuencia
La rapidez con que se ha acudido a las llamadas reformas tributarias ha incidido en que las principales propuestas hayan sido con fines de recaudación y basadas en las vías más fáciles, como gravar el impuesto al consumo. De ahí que el Impuesto a las Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS), con 33 años de aplicación haya pasado a ser el gravamen más importante del sistema impositivo dominicano, con seis aumentos de tasas y dos de base desde su aprobación en el año 1983.
La prisa, y en ocasiones superficialidad de las iniciativas, ha hecho que el sector privado las bautice como “parches” en lugar de reformas. Para un gran número de empresarios y economistas, la única iniciativa que se inscribe como una reforma fiscal en todo el sentido de la palabra fue la fundamentada en la Ley 11-92, de mayo del 1992, la cual transformó el sistema impositivo de tasas esencialmente aplicadas sobre volumen o unidades (impuesto específico) a impuesto ad valorem (sobre el valor), con cláusula de ajuste por inflación en los activos monetarios y fijos.
De hecho, esa reforma modernizó el esquema impositivo interno, para entonces dominado por gravámenes al consumo, pero que al no contar con mecanismos de indexación, se quedaban rezagados con el tiempo. También con esa reforma se transformó el ITBIS, que todavía era solo para los bienes industrializados, y se le llevó a servicios, y se le aplicó la primera de las alzas de tasas, de seis a ocho por ciento.
Por la modernización que produjo esa legislación, llamada también Código Tributario, el aparato fiscal se mantuvo sin cambios importantes hasta ocho años más tarde, en el 2000, cuando se aprobaron dos leyes impositivas importantes, que impactaron en la capacidad recaudatoria del Gobierno. (A finales del 1996 hubo un intento fallido del Gobierno iniciado el 16 de agosto de ese año por lograr la aprobación de un conjunto de medidas fiscales bautizadas como Paquetazo, pero que el Congreso no aprobó).
Después de la pausa tributaria que se dio a raíz de la Ley 11-92, el Gobierno del período 2000-2004 aprobó en su primer año de gestión dos leyes impositivas, la 112-00, de Hidrocarburos, y la 147-00. Por la primera, creó un impuesto específico a las gasolinas, al gasoil, y a otros derivados. Fue la primera vez que se gravaron los combustibles en el país. El impuesto a las gasolinas, con un mandato de ajuste por inflación cada tres meses, fue de RD$18.00 al galón de la premium y RD$15.00 a la regular, y RD$5.00 al gasoil regular y RD$6.30 al premium.
Con ese impuesto, que se concibió originalmente como un desincentivo al consumo de combustible -que es la motivación de todo impuesto específico al consumo- se inició una carrera impositiva que ha erigido a los combustibles como una de las mayores fuentes de recaudación fiscal. Dos leyes posteriores les crearon nuevos impuestos. En el caso de la otra reforma del año 2000, la de la Ley 147-00, el argumento del Gobierno fue, según uno de los considerando de la ley, que la economía dominicana estaba sufriendo los efectos de choques externos negativos, entre los cuales resaltan el alza de más de 100% en los precios del petróleo y la devaluación de la moneda única europea frente al dólar”.
Baja de aranceles trajo dos nuevas reformas
El último ciclo de reformas tributarias comenzó con la Ley 288-04, aprobada para compensar la pérdida de ingresos que experimentaría el fisco por la reducción y eliminación de aranceles del DR-Cafta; siguió la 557-05, para fortalecer y aumentar las recaudaciones internas; luego la 495-06, de Rectificación Tributaria, y la 172-07. La última fue la ley 253-12, para el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible. Esta última legislación comenzó a restringir parte de los incentivos fiscales, topando leyes como la de las zonas francas, de las energías renovables, zonas francas especiales y los subsidios.
