Antecedentes
En el año 2012 la República Dominicana experimentó un déficit para el Sector Público No-Financiero de 6.6% del PIB, el mayor déficit presupuestario desde que se inicia un registro histórico continuo de su evolución en 1966. Desde entonces se produce una transformación récord para las finanzas públicas dominicanas, cuando una misma administración pudo mostrar superávits primarios en el Gobierno Central durante cinco años consecutivos por primera vez desde 1990. Esta transformación es la que describiremos y se debe de continuar y profundizar.
La reconstrucción de lo sucedido en 2012 se vio complicada por las grandes debilidades que evidenciaba el sistema presupuestario de entonces: en los sistemas de información financiera no se registraba la ejecución de los organismos descentralizados y autónomos, de la seguridad social o sus proyectos de inversión pública, solo se registraban las transferencias de recursos desde el gobierno central, y resultaba imposible limitar los desembolsos para obras financiadas con prestamos externos a los montos presupuestados. Como resultado no se disponía informaciones oportunas ni control sobre el uso de más de un 40% del presupuesto nacional. Esto provocó que a pesar de aprobarse un presupuesto reformulado en julio 2012 que incrementó en un 20% el presupuesto original, el informe de la Cámara de Cuentas al Congreso Nacional para ese año reportó que un 70% de las instituciones sobre-ejecutaron sus presupuestos en hasta un 265% del monto autorizado, y la Tesorería Nacional cerró ese año con un déficit de caja de un 0.5% del PIB.
Dicha situación fiscal sin precedentes motivó que tan pronto las nuevas autoridades lograron tener bajo control las finanzas públicas instruyeran hacer una reforma completa y profunda del sistema presupuestario del país. Esta reforma inició con una evaluación externa del nivel de observancia de la Ley Orgánica de Presupuesto del 2006 que encontró que en 7 años de aplicación se había logrado dar cumplimiento a menos del 25% de las disposiciones de dicha ley.
A partir del año 2014 se despliega de un conjunto de instrumentos, modelos, metodologías, procedimientos y herramientas articuladas en lo que se llamó Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano. El NSPD procura cumplir los mandatos de la Ley Orgánica de Presupuesto del Sector Público en materia de Consolidación presupuestaria, Plurianualidad, Gestión por resultados, Seguimiento y evaluación del desempeño, y Transparencia y rendición de cuentas, a la vez que desplegar las mejores prácticas internacionales en gestión presupuestaria de Interoperabilidad con otros sistemas, Cero papel y Gestión por procesos.
Desde 2014 se introdujeron las siguientes mejoras estructurales en los presupuestos nacionales:
Nuevo Clasificador Presupuestario 2014
Las primeras debilidades identificadas del anterior sistema presupuestario correspondían a su incapacidad de registro de las transacciones públicas y podemos resumirlas en (i) la gran cantidad de operaciones no previstas en los anticuados catálogos presupuestarios que debían de registrarse como transacciones “no identificadas” u “otras”; (ii) la existencia de diferentes catálogos tanto para los distintos ámbitos del Sector Público así como para el registro por separado de los ingresos, gastos y financiamiento, por lo que la consolidación de la ejecución presupuestaria resultaba imposible; (iii) la escasa vinculación con los catálogos contables, de compras y otros sistemas de gestión pública.
El clasificador presupuestario 2014 fue desarrollado para todo el sector público, reconoce la mayoría de las actuales operaciones fiscales y financieras permitiendo su continua actualización. Este clasificador posibilitó la completa apertura y vinculación de los catálogos del compras y contrataciones con el presupuesto, permitiendo a las instituciones identificar los bienes y servicios que utilizarán y la partida presupuestaria a la que corresponde.
Consolidación Presupuestaria
El Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano aplica normas homogéneas y clasificadores estandarizados para todo el Sector Público No-financiero, lo que a partir de 2016 permite calcular el valor de las transacciones entre el Estado y el resto de la economía, agregar la producción física de las instituciones públicas y consolidar las operaciones financieras al interior y entre los ámbitos del sector público, eliminando las transacciones entre organismos gubernamentales y obteniendo así el verdadero impacto del Estado dominicano en el resto de la economía.
Plurianualidad Presupuestaria
Los sistemas dominicanos de Presupuesto, Planificación e Inversión Pública, por mandato legal se elaboran para períodos de 4 años (alineados con los períodos gubernamentales) y cada programa identifica los objetivos de la END a cuyo logro contribuyen. La política presupuestaria que aprueba el Consejo de Ministros, por su parte, incluye los techos de gasto para el cuatrienio de todos los capítulos, organismos y programas del Gobierno Central, Organismos Descentralizados y Autónomos y de la Seguridad Social. Actualmente el 97% de los organismos públicos identifican en sus presupuestos Físico-financieros los objetivos que persiguen, las metas de producción anuales, los indicadores y unidades de medidas, la población que benefician y el costo de cada bien o servicio que generan. Estos presupuestos plurianuales se reformulan completamente durante el primer año de cada gestión y luego son actualizados durante la formulación de los años subsiguientes.
Producción física
Las instituciones ya no reciben una asignación de recursos como si fuera un cheque en blanco para ser gastado. Ahora deben identificar los bienes y servicios que ofrecerán a la sociedad cumpliendo su misión, establecer el costo unitario, proponer las necesidades a satisfacer y las metas de producción a alcanzar en los próximos 4 años.
Se introdujo la categoría ‘Producto’ dentro de la estructura programática en donde las instituciones identifican los bienes y servicios finales que ofrecen a la ciudadanía y los recursos, humanos, financieros e insumos involucrados en su generación. Luego en el Consejo de Ministros se conocen, priorizan, ajustan, asignan recursos y finalmente se aprueban los proyectos de presupuesto físico-ffinancieros previo a su remisión al Congreso Nacional.
Gestión por Resultados
La DIGEPRES ha desplegado los Programas Presupuestarios Orientados a Resultados para aquellas instituciones que buscan maximizar la calidad de su gasto, lograr la mayor efectividad en sus iniciativas para resolver problemas de política pública que afectan directamente a los ciudadanos y que estén diseñadas sobre bases científicas ajustadas empíricamente a la realidad nacional.
La gestión por resultados vincula los objetivos planteados en la planificación estratégica directamente con la asignación de recursos para su operación, brindando un esquema flexible y creativo para la satisfacción de las necesidades del ciudadano. Los PPoRs aplican metodologías desarrolladas por el NSPD y desde 2020 operan en un módulo complementario al SIGEF especializado para la Gestión y Seguimiento de los Presupuestos Orientados a Resultados.
Seguimiento y Evaluación por Desempeño
La rectoría que ejerce la DIGEPRES sobre el sistema presupuestario ya no se limita exclusivamente a las fases de formulación financiera del presupuesto y de asignación de cuotas trimestrales para comprometer recursos al gobierno central. A partir de la implementación del NSPD se ejerce la rectoría de todas las etapas del ciclo presupuestario previsto por la Ley 423-06: (i) Formulación plurianual físico-financiera y por resultados, (ii) programación plurianual de la ejecución, (iii) seguimiento de la ejecución física y (iv) evaluación del resultado presupuestario. La información del desempeño en la producción pública institucional constituye el hilo conductor del ciclo presupuestario orientado en la mejora de la calidad del gasto público.
La DIGEPRES ofrece un acompañamiento a las instituciones públicas durante su tránsito por las fases de planificación, formulación, programación, ejecución y logro de sus objetivos que luego son monitoreados según los criterios de eficacia, eficiencia, economía, calidad, pertinencia y sostenibilidad de su operación. Este seguimiento permite obtener la información necesaria para realizar la evaluación del desempeño presupuestario y para elaborar el Índice de Gestión Presupuestaria con que el Consejo de Ministro mide trimestralmente la ejecución de todas las instituciones.
Transparencia presupuestaria y participación ciudadana
El aspecto más transformado en la gestión presupuestaria dominicana es la trazabilidad que genera mediante evidencias documentales de cada transacción financiera realizada por los organismos públicos. La cobertura y vinculación de los sistemas de gestión permite a los órganos de control y a la ciudadanía dar un seguimiento tan minucioso como se necesite a los procesos y operaciones presupuestarias. Las únicas exclusiones de esta cobertura son las instituciones públicas que se rigen por superintendencias especializadas, los órganos de seguridad nacional e instituciones con autonomía presupuestaria ampliada como los órganos con rango constitucional, la UASD o la DGII, para citar algunas excepciones.
La cantidad de información presupuestaria que la DIGEPRES pone en manos de la ciudadanía ha permitido que la República Dominicana sea el país del mundo con mayor avance en el Índice de Presupuesto Abierto durante la última década al avanzar desde el lugar 76 de 93 países en el año 2010 con un índice de 14/100 clasificado como de “poca o ninguna información presupuestaria disponible” hasta la posición 12 entre 117 países durante el año 2019 obteniendo un índice 75/100 suministrando “información suficiente o abundante”, por encima de la mayoría de los países más avanzados del mundo. Esta mejoría se explica por la publicación de todas las informaciones necesarias para garantizar la transparencia presupuestaria en un país y de las múltiples informaciones complementarias como el gasto en infancia, presupuesto de género, pagos mensuales a los contratistas y la producción física ejecutadas por todas las instituciones públicas.
De manera práctica eso significa que toda la información de los presupuestos públicos en el país es puesta a disposición de manera oportuna y en forma entendible para todos los segmentos de la sociedad dominicana. El gran reto que tenemos pendiente es el de fortalecer los órganos de seguimiento y control del Estado para que ejerzan adecuadamente sus funciones normativas.
