La deuda en el Presupuesto de 2019

El Fondo Monetario Internacional (FMI) acaba de hacer una advertencia importante. La deuda mundial total, pública y privada, ha alcanzado unos 182 billones de dólares, un 60% más de lo que se observó en 2007, antes del estallido de la crisis financiera global. El FMI ha llamado la atención de que ese nivel de deuda, dos veces y media el PIB mundial, está poniendo a la economía global, y en especial a la de muchos países y empresas en una situación de vulnerabilidad, en un contexto de endurecimiento de las condiciones crediticias en todo el mundo. Un tercio del total, unos 60 billones de dólares o cerca del 80% del PIB mundial, es deuda pública y el resto es deuda privada.

En la República Dominicana no debemos hacernos de la vista gorda con esta advertencia. No porque nos encontremos en un punto crítico en este momento sino porque, como se ha venido señalando en años recientes, el ritmo de crecimiento de la deuda pública es muy alto y los recursos destinados a su servicio han crecido con una intensidad tal que ha venido forzando al gobierno a tomar nuevos créditos para poder pagar no sólo los vencimientos sino también los intereses. De hecho, un cuarto de todo el presupuesto del Gobierno Central está siendo financiado con créditos, de los cuales, cerca del 60% sirve para pagar deudas que se vencen, y el resto no es suficiente para pagar los intereses.

Los datos del crecimiento de la deuda pública

Entre 2010 y 2017, la deuda pública total se duplicó al pasar de 14.8 mil millones de dólares o 27.5% del PIB hasta 29.5 mil millones o 38.9% del PIB. En ese mismo período, el servicio anual de la deuda, esto es, las amortizaciones de capital más el pago de intereses, pasó desde 90.2 mil millones de pesos o 2,400 millones de dólares, hasta 173 mil millones de pesos o 3,580 millones de dólares. En promedio entre 2010 y 2013, el servicio absorbió el equivalente a un 36% de los ingresos tributarios, pero entre 2015 y 2017 ascendió a 40%.

Hasta agosto, el total de la deuda pública fue de 31.5 mil millones dólares o 40% del PIB, 2 mil millones más que en diciembre de 2017. De ese total, 21.4 mil millones era deuda externa (68%), de los cuales 14.6 mil millones (68% de la deuda externa y 46% de la deuda total) era con tenedores de bonos soberanos. La deuda interna era de 10.1 mil millones de dólares, equivalente al 32% de la deuda total. De esa, 6.4 mil millones (63%) era con bonistas locales. De allí que, la deuda pública total con bonistas locales e internacionales fuera de 21 mil millones de dólares. Eso es dos tercios de la deuda total.

¿Qué nos trae el presupuesto de 2019 en materia de deuda?
El anuncio de que la propuesta de presupuesto para 2019 incluye una reducción del déficit en casi 12 mil millones pudiera ser alentadora porque eso implicaría que el gobierno estaría tomando menos créditos y haciendo que el ritmo de crecimiento de la deuda aminore. Desafortunadamente, el record de cumplimiento de las metas fiscales no permite ser optimista. Como discutimos antes, en promedio entre 2013 y 2017, el déficit del Gobierno Central ha sido un 20% más elevado que el déficit programado en la ley de presupuesto.

No obstante, a modo esencialmente informativo, de cumplirse los objetivos de las leyes de Presupuesto de 2018 y 2019, esto es lo que tendríamos. Primero, la nueva deuda contratada para 2019 subiría respecto a 2018. El crédito total al gobierno sería de 4,440 millones de dólares, 185 millones más que lo especificado en el Presupuesto de 2018. Como las amortizaciones serían 3 mil millones, la deuda total subiría en 1,440 millones de dólares respecto 2018, y se ubicaría en 32.7 mil millones de dólares. El gobierno estima que esto elevaría la deuda desde 40.7% del PIB en 2018 hasta 41.7% del PIB.

Segundo, la composición del financiamiento se mantendría invariable respecto a la de la Ley de Presupuesto de 2018. Son casi idénticas. El 32% sería obtenido de fuentes internas y el 68% de fuentes externas. Esto mantendría elevado el peso de la deuda externa en la total o a incrementarla.

Aunque la ventaja de esto es que la deuda externa es más barata que la interna porque las tasas de interés son menores, la desventaja es que hace que la posición financiera del Estado sea vulnerable a las fluctuaciones de la tasa de cambio. Esto tiende a hacer que el Banco Central refuerce su política de una tasa de cambio cuasi-rígida, subordinando cualquier otro objetivo como el de unas exportaciones, un turismo y una industria más dinámica o empleos más abundantes.

A pesar de que el proyecto de ley propone que el 68% de los créditos a tomar sean de fuentes externas, como en años pasados, la Ley de Presupuesto permitirá al Ministerio de Hacienda cambiar la composición y endeudarse más en el mercado internacional y menos en el mercado doméstico, tal como le ha hecho en 2018. Con la presión de la factura petrolera en alza sobre el mercado cambiario, no extrañaría que repitan la decisión en 2019. En el caso del financiamiento externo, el 74% sería obtenido con la colocación de bonos soberanos, casi igual que en el Presupuesto de 2018. De igual forma, el financiamiento de instituciones multilaterales sería de 440 millones, 40 millones más que en 2018, y todo el crédito sería para apoyo presupuestario.

Tercero, aumentarían sensiblemente los pagos de deuda (amortizaciones). Se pagaría casi 3 mil millones de dólares en vencimientos o 156 mil millones de pesos, lo que equivale a 3.6% del PIB estimado. En 2018, la Ley de Presupuesto previó pagos por 2,500 millones (127 mil millones) o 3.3% del PIB.

Hay que señalar que, nueva vez, dentro de los montos a pagar aparece un renglón opaco, que no ha sido adecuadamente explicado. Este es el de la “Disminución de Cuentas por Pagar”.
Este renglón, sobre el cual no se tiene suficiente información y del que sólo se supone que las deudas administrativas representan una proporción importante, ha venido creciendo. En el Presupuesto de 2018 se consignaron 56 mil millones y en la propuesta para 2019 66 mil millones. Estos son montos demasiado elevados como para que pasen desapercibidos y no se ofrezca una explicación adecuada. ¿Se trata de créditos de corto plazo con proveedores que termina convirtiéndose, forzosamente, en deuda pública por falta de pago?

En resumen

De cumplirse, el nuevo presupuesto continuará elevando la deuda total, aunque a menos velocidad. La subirá 1,440 millones de dólares o alrededor de un 1% del PIB, y mantendrá o elevará el peso de la deuda externa. Además, crecerá el servicio total de la deuda, tanto por mayor pago de intereses como por amortización de capital.

Por último, frente a los hechos cumplidos (sabemos que, millón más o millón menos, ese será el presupuesto que se aprobará porque en materia presupuestaria ese Congreso no pinta nada), y frente a la incapacidad o negligencia en reformar la fiscalidad como debe ser, el desafío inmediato del Gobierno sería cumplir su propia meta de déficit y deuda para que la deuda y su costo no crezcan más de lo propuesto.

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