En días recientes han destacado dos noticias de naturaleza fiscal. La primera fue el sobrecumplimiento de las metas de recaudación impositiva. Aunque en términos absolutos, las cifras son relativamente modestas, apenas poco más de dos mil millones de pesos por encima del objetivo, cuando se ven en el contexto de una reducción del ritmo de crecimiento, se hacen más significativas.
La segunda es la recomendación del Banco Mundial de expandir la base de tributación del país para fortalecer las recaudaciones. Aunque el trabajo es más amplio, sus propuestas ponen énfasis enreducir drásticamente el número de productos y servicios exentos de ITBIS con el fin, no sólo de incrementar la recaudación directa, sino de hacerla más eficiente. Es aceptado que mientras menos exenciones haya, menos evasión habría.
Las dos caras de una nueva fiscalidad
Es bien conocido que la transformación fiscal necesaria tiene dos caras: los ingresos, que tiene que ver principalmente con los impuestos y las recaudaciones (cuánto se paga y recolecta, quién paga), y el gasto, que generalmente asociamos a su tamaño (cuánto se gasta), a su dirección (en qué se gasta) y a su calidad (cómo se gasta). También sabemos dos cosas más. Primero, que cuánto ingresa y cuánto se gasta determina, a mediano y largo plazos, cuán sostenibles son las finanzas públicas, y que en la situación actual urge cambiar de rumbo, haciendo que los ingresos crezcan más rápidamente que los gastos (contrario a lo que ha estado sucediendo a lo largo de los últimos diez años), para reducir el déficit público y la necesidad de nueva deuda.
Segundo, que gastar bien es una pieza fundamental para lograr transformar la fiscalidad porque es la única vía para empezar a darle credibilidad al Estado, y lograr una nueva fiscalidad pactada y con una base de apoyo relativamente amplia, antes que una truncada e impuesta, y por lo tanto frágil. Esto requerirá compromisos duros y verificables de gasto de calidad en áreas fundamentales como salud, protección social, medioambiente, seguridad y justicia.
Sin embargo, aumentar las recaudaciones reformando la tributación es ineludible. Estamos obligados a tomar decisiones. No bastará con gastar mejor ni en cosas más prioritarias. Y aunque imprescindible, tampoco es suficiente hacer más eficiente la recaudación porque los resultados son lentos, y no hay tiempo que perder para empezar a equilibrar las finanzas públicas.
En ese sentido, es relevante reiterar que, en el ámbito tributario y de las recaudaciones, no hay una bala de plata que mate al monstruo de la insuficiencia de recursos, no hay una solución única. Más bien se trata de un conjunto de cambios que, en conjunto, podrían dar un empuje decidido a los ingresos públicos.
Aunque sea repetitivo, hay que insistir en aquellos puntos que podrían ser críticos en una reforma tributaria que al tiempo que incrementa los ingresos, cuida de la equidad y no lastima la producción innecesariamente. Ya lo he escrito en otras ocasiones, pero merece la pena volver sobre el tema.
Estas son las opciones más relevantes.
Ampliar la base del ITBIS
Reducir el número de bienes y servicios exentos, como han sugerido economistas locales, el Banco Mundial y el FMI, parece inevitable. El poder recaudador de este tipo de impuestos es inigualable y se necesitan muchos recursos, y con urgencia, para atender servicios públicos drásticamente sub-financiados.
Las preguntas son hasta dónde ampliar, qué se podría mantener exento, y cuál o cuáles podrían ser las tasas. Mientras mayor sea el número de bienes gravados, y mientras más elevadas sean las tasas con las que se gravan los bienes recién incorporados, mayores serían las recaudaciones, pero mayor peso recaería sobre la población de menores ingresos. El dilema sería: recaudación versus equidad tributaria.
Una alternativa razonable sería mantener exentos un reducido conjunto de alimentos (incluyendo productos frescos), y servicios como transporte de pasajeros, agua y alcantarillado, y pagos a la seguridad social, y gravar con tasas más reducidas los alimentos procesados y otros productos que se incorporan al universo de bienes gravados.
Hay quienes creen que tener varias tasas fomenta la evasión y reduce la eficiencia de la recaudación, pero la experiencia reciente de la reforma de 2012, cuando se impusieron tasas más bajas a nuevos productos gravados, no parece haber sido problemática. En varios países de la Unión Europea prevalecen tasas muy diferentes para diversos productos.
También se ha planteado generalizar el cobro, protegiendo sólo una pequeña canasta de bienes y servicios, y aplicar una tasa única más reducida. Aunque en principio, el cobro sería más eficiente, el problema es que genera una fuerte inequidad tributaria, en la que el aumento de la carga recaería desproporcionadamente sobre los pobres. Y si la tasa baja mucho, se perdería recaudación. Hay quienes creen que bajar la tasa desincentiva la evasión y mejorarían las recaudaciones. Con respecto a esa hipótesis, me permito ser escéptico, pero se trata de un tema empírico, algo que habría que probar.
Reducir las deducciones del impuesto sobre la renta
La significativa cantidad de deducciones que las empresas pueden hacer en su declaración para fines de impuesto sobre la renta (IR) es una de las más importantes fuentes de erosión de la base tributaria, y es también una fuente de inequidad. Por IR el país recauda más de un 25% menos de lo que recauda un país típico de América Latina y el Caribe (y la región no es precisamente ejemplo de efectividad impositiva en esta materia), y una de las razones es la sangría que generan muchas de estas deducciones.
Enfrentar eso supone no sólo restringir las opciones de deducciones, sino también fortalecer la capacidad de fiscalización de la administración tributaria a fin de filtrar adecuadamente lo que se puede razonablemente deducir y lo que no.
Esto no sólo contribuiría a elevar las recaudaciones, sino también a hacer el sistema tributario más progresivo, y contribuiría a compensar la regresividad que implica gravar con ITBIS muchos de los bienes y servicios que no están hoy gravados.
Revisar las exenciones a sectores productivos
Al respecto, hay dos cosas relevantes que decir. Primero, que a pesar de que el Ministerio de Hacienda estima que en 2018 el “tamaño” de las exenciones podrían ser de 231 mil millones de pesos o 6.4% del PIB, en realidad lo que se puede sacar de allí es muchísimo menos que eso. Son dos los sectores que más se benefician de las exenciones, según Hacienda: zonas francas y el sector eléctrico. En el caso de zonas francas, la mayor parte de ellas corresponde a aranceles que la ley 8-90 del sector exonera. Pero casi todos esos aranceles ya están totalmente desmontados por los acuerdos de libre comercio. Por eso, eliminar la exención tendría pocos efectos, además de que desnaturalizaría el régimen.
En el caso de las exenciones al sector eléctrico, son principalmente a los impuestos a los hidrocarburos para la generación. Es evidente que es poco razonable pensar eliminarlas, pues el impacto en los ya elevados costos de generación sería significativo.
De allí que las expectativas de lo que se puede obtener racionalizando exenciones deben ser mucho menores de lo que algunos piensan.
Segundo, y esto es lo más importante, la discusión de las exenciones no puede empezar desde el lado fiscal, sino desde el productivo. Las exenciones tienen sentido en la medida en que generan impactos económicos deseables, y el costo fiscal debe leerse como una inversión para lograr esos resultados. Por ello, la discusión debe empezar razonando sobre la “rentabilidad” de las exenciones actuales, es decir, analizando cuántos resultados está teniendo en términos de la inversión, el empleo, las exportaciones y el aprendizaje tecnológico, y dilucidando los cambios que deberían hacerse para maximizar esos resultados. El costo fiscal que implicaría debe ser un derivado de eso, y debe considerarse plenamente a fin de reformar los esquemas de incentivos.
Aplicar el Impuesto a la Circulación Vehicular (ICV)
El ICV fue aprobado en la reforma tributaria de 2012, pero desde ese mismo momento ha venido siendo puesto en suspenso cada año de forma irregular por la vía de la ley de presupuesto.
El ICV es un tributo que reemplazaría el actual marbete, y tiende a gravar los vehículos privados (distintos de los de transporte colectivo) de más alto costo mucho más severamente que los de menor costo. Por ello, se trata de un impuesto progresivo, cuya carga recaería sobre los hogares más ricos.
Fortalecer el IPI
El Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria (IPI) ha sido una figura subutilizada porque la información sobre el valor de las propiedades inmobiliarias urbanas es muy precaria y desactualizada. Pero es un impuesto progresivo porque grava más a quien mayor valor inmobiliario posee, y tiene un importante potencial recaudador.
Régimen tributario especial para pequeñas empresas
Por último, el paquete no puede dejar de incluir la creación de un régimen especial para pequeñas y medianas empresas. Uno que vaya más allá del procedimiento simplificado, que les incentive a formalizarse, que les facilite los procesos y que no les descapitalice.
No se le debe seguir dando largas a este debate. Si el gobierno lo sigue evadiendo, asumámoslo desde la sociedad.
