Economía Política de la Reforma Fiscal

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Una profunda reforma fiscal es inevitable. Algunos podrían indicar que es innecesaria; que bastaría reducir el gasto en 4% del PIB y problema resuelto. Esa sería una propuesta desconectada de la realidad y del sentido común. Nuestro problema fiscal no se resuelve con planteamientos absurdos. Somos, después de Guatemala, el país de la región con menor gasto público como % del PIB. Hace 60 años, siendo Trujillo Jefe y Balaguer Presidente, el Gobierno gastaba 20.4% del PIB. Quien sostenga que podemos bajarlo a 16.4%, ponerlo al lado de ingresos corrientes (2019) de 14.4% y generar un déficit de 2% del PIB financiable sostenidamente con endeudamiento, no entiende.
En el artículo que publicamos la semana pasada, señalamos que la reforma fiscal tendría que ser sometida al Congreso en octubre del 2021, conjuntamente con el Proyecto de Presupuesto del 2022, para entrar en vigencia, en su primera etapa, en enero del 2022 y en su segunda etapa, en enero del 2023. Lo anterior asume que la economía dominicana se recupera en forma de “V” en el 2021, registrando un crecimiento anualizado de 6% o más.

Por alguna razón, los estrategas del Gobierno decidieron introducir la semana pasada, conjuntamente con el Proyecto de Presupuesto del 2021, algunas figuras impositivas transitorias que generarían, según las estimaciones del Gobierno, RD$21,676.4 millones (0.43% del PIB). Fue una decisión sorprendente. El pasado 10 de septiembre, el Ministro de Economía descartó que el Gobierno estuviese planteándose una reforma fiscal por considerar que, en medio de la pandemia, sería contraproducente y lesiva para la sociedad y la ciudadanía. En sus palabras, “es muy difícil, bajo estas circunstancias de depresión económica, plantearle a la ciudadanía las reformas encaminadas al aumento de impuestos”. El planteamiento del Ministro de Economía era y sigue siendo correcto.

La decisión tomada por el Gobierno de someter estos impuestos transitorios conjuntamente con el Proyecto de Presupuesto del 2021, no nos parece adecuada. En primer lugar, estamos enfrentando todavía una fuerte contracción económica. A agosto pasado, el PIB real acumulado había caído en 8.4% con relación al mismo período en 2019, proyectándose una caída cercana a 6.5% para el año completo. Durante el primer trimestre del 2021, la actividad económica seguirá en terreno negativo. A partir del segundo trimestre, dependiendo de la intensidad del programa de inversiones en infraestructura física que ejecute la administración del Presidente Abinader, entraremos a territorio de crecimiento positivo, gracias en parte a los niveles depresivos de actividad económica de abril-junio del 2020.

Una vez la actividad económica acelere su recuperación durante el segundo semestre del 2021, el Gobierno encontrará un ambiente macroeconómico más adecuado para presentar a la Nación una propuesta de reforma fiscal integral que entraría en vigencia en el 2022. En esta entrega, presentaré una serie de recomendaciones que emanan de la experiencia en la región en materia de economía política de la reforma fiscal. Antes de hacerlo, quisiera recomendar al Gobierno que elimine del Proyecto de Presupuesto del 2021, todas las iniciativas de reforma impositiva planteadas y que generarían RD$21,676.4 millones (0.43% del PIB), exceptuando la Contribución del GLP. Esta Contribución fue introducida y aprobada en los proyectos de Presupuesto del 2018, 2019 y 2020, generando RD$8,060.7 y RD$9,183.0 millones en el 2018 y 2019, respectivamente, proyectándose que generará RD$8,450.0 millones en el 2020. Si deducimos la Contribución del GLP, las nuevas figuras transitorias que han sido sometidas, generarían aproximadamente RD$13,224.4 millones (0.26% del PIB).

Una reducción del déficit fiscal de 9.3% en el 2020 a 3.26% del PIB en el 2021, sería vista por el mercado global de capitales, los organismos multilaterales de financiamiento y las firmas calificadoras de riesgo, como una proeza sin precedentes en la región. En caso de que el Gobierno insista en bajarlo al 3.0% del PIB, una opción menos traumática para lograrlo sería reduciendo, transitoriamente, el presupuesto del Ministerio de Educación de 4.0% a 3.74% del PIB para el 2021: en vez de gastar RD$194,510.2 millones en el 2021, que gaste RD$181,285.8 millones. Estoy seguro que la mayoría de los dominicanos comprendería esta decisión teniendo en cuenta que las políticas de distanciamiento social, con una efectiva racionalización del gasto, permitiría generar semejante ahorro en el gasto en Educación en 2021.

A continuación, las recomendaciones para la reforma fiscal que necesitaremos aprobar a finales del 2021:

1. Debe escogerse un vocero de la reforma. En la mayoría de los países, han escogido al Ministro de Hacienda. El elegido debe estar consciente que la encomienda será políticamente costosa para él. Tiene que auto-percibirse como “material gastable”, dispuesto a sacrificarse, consciente de que su inmolación, en el mediano plazo, rendirá frutos a la economía de la Nación. Al Presidente debemos mantenerlo absolutamente al margen de la reforma. Cuando habla de impuestos, innecesariamente evapora mucho capital político. Los ministros, si quedan achicharrados con la reforma, se cambian. A quien no podemos cambiar a inicios o a mitad de un período es al Presidente. En consecuencia, quedaría totalmente prohibido al Presidente hablar de impuestos y de reformas fiscales. Meter al Presidente en el debate sería políticamente incorrecto.

2. El equipo económico debe halar en una sola dirección. Todos deben estar a favor de la reforma que se diseñe, no porque se la han impuesto sino porque están convencidos que es necesaria. Deben prohibirse las opiniones de miembros del equipo sobre aspectos particulares de la reforma que dejen abierta la existencia de reservas sobre la misma. Elijan el vocero de la reforma y todos los demás, sin disonancias, detrás de él. Si alguno está en desacuerdo, hágale un favor al país: renuncie.

3. Aunque los impuestos se imponen, en estos tiempos, la comunicación del mensaje para justificar, explicar y defender la reforma es fundamental. Aún en el Chile de Pinochet, el General obligaba a sus ministros a ir a los medios a explicar hasta la saturación las reformas estructurales a ejecutar; lo exigía a pesar de que el ejército tenía y garantizaba el control de las calles, un escenario paradisíaco para cualquier ministro reformador. El vocero debe estar 100% comprometido con la reforma, entenderla a la perfección, y sobre todo tener capacidad para explicarla y convencer a la gente sensata de que la misma es necesaria. No pretendan convencer a todo el mundo, pero eviten elegir un vegetariano para convencernos de la necesidad de comer carne. Eviten elegir a alguien que en el pasado reciente o en los tiempos de campaña exhibió un discurso anti-impuestos. Las redes le harían la vida imposible.

4. El Gobierno debe elaborar un documento breve que explique el porqué el discurso de oposición y de campaña que se tenía, entra en contradicción con el discurso desde el Estado. Debe hacerlo con sobrada inteligencia y prudencia, evitando afirmaciones y consideraciones que pudiesen afectar el apetito de los potenciales compradores y tenedores de bonos domésticos y globales de la República. No es la primera vez en la historia que un partido político se ve precisado a hacer cosas desde el Gobierno que anteriormente, desde la oposición, criticaba. La forma más efectiva de hacerlo es mostrando que los ahorros que se materializarán con la política de racionalización, transparencia y reingeniería del gasto público no alcanzarán para satisfacer la creciente demanda de servicios y obras públicas requeridas por la mayoría de la población. Estoy seguro que muchos de los que obtienen placer criticando a los políticos y a los gobiernos desde de las redes, se calmarían si el Gobierno anunciase su disposición de propagar y generalizar la transparencia que le exigimos a los funcionarios públicos al presentar sus declaraciones juradas, a través de una muy ligera modificación del artículo 47 del Código Tributario, que permita a la Administración Tributaria (AT) subir en su portal, listas positivas de los montos contribuidos anualmente por todos los pagadores de impuestos.

5. El Gobierno, a través de su vocero, debe explicar el porqué la reforma fiscal estructurada es la mejor opción entre todas las disponibles. Debe explicar qué pasaría con la economía nacional y la economía de la gente si no se actúa con responsabilidad y coraje. Debe explicar lo que significaría contraer el gasto público en 4% del PIB; la imposibilidad de seguir dependiendo excesivamente del endeudamiento para financiar el gasto del gobierno y el impacto de un default eventual en la deuda pública externa, tanto para obtener de futuros financiamientos como para atraer nueva inversión extranjera directa; y la perversidad de financiar el déficit con emisiones, que no es otra cosa que autorizar al Gobierno a meter su mano en nuestros bolsillos para cobrarse el impuesto de la inflación.

6. La reforma debe ser estructurada de manera que todo el mundo reciba un pequeño pellizco, aunque la intensidad del mismo en algunos segmentos sea mayor. Debe incorporar mecanismos de compensación a aquellos segmentos de la población que no están, por el momento, en capacidad de valerse por sus propios medios. Dada la coyuntura actual caracterizada por choques asimétricos en la geografía de los sectores económicos, debe ser diseñada para entrar en vigencia en dos etapas: una que arrancaría en 2022 y otra en 2023. Lo anterior es necesario pues la reforma debe diseñarse para incorporar bases tributarias que hoy día están exentas, no para elevar tasas impositivas.

7. Evite los impuestos “transitorios”; eso ahuyenta a la inversión. La propuesta debe simplificar el sistema, sustituyendo impuestos y mecanismos anti-cíclicos por figuras sencillas pro-cíclicas, que faciliten la administración de los impuestos.

8. En lo que salimos de las crisis sanitaria y económica, jugar con candela queda prohibido. La pandemia ha generado, transitoriamente, una depresión económica. El primer objetivo es salir de ella. En 1929, Keynes señaló el camino en “Can Lloyd George Do It?”, publicado por The Nation and Atheneum: hay que expandir el gasto público a través del endeudamiento, no con impuestos. La economía real ha sufrido mucho con la reforma. Si aceptamos lo anterior, reconozcamos que la cartera de la banca va a sufrir, lo que se reflejaría en el corto plazo en un aumento de la cartera vencida. Eso debería llevar a los bancos a tomar una parte significativa de sus márgenes financieros brutos para aumentar considerablemente sus provisiones para cartera de créditos. Hay que crear las condiciones para que los bancos puedan hacerlo. Con impuestos que afecten esos márgenes, no veo cómo lo podríamos lograr. Manejar dos crisis, la sanitaria y la económica, está consumiendo muchas energías y recursos. Evitemos tener que agregar una tercera.

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